Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31 poz. 130 ze zm.) w zw. z §6 Statutu Gminy P. (Dz.Urz. Województwa W. Nr 85 poz. 1613 z 2003r.) Rada Miejska w P. ustanowiła herb i flagę Gminy P., zgodnie z wzorem przyjętym w załącznikach Nr 1 i 2 do uchwały. Herb Gminy P. przedstawia w polu czerwonym na murawie zielonej dwie baszty srebrne z dachami zielonymi między którymi umieszczona jest złota gwiazda 6-promienna(§2 uchwały). Flagę Gminy ustanowiono prostokątny płat tkaniny o proporcjach 5:8, z dwoma pasami pionowymi zielonymi na obu skrajach, z centralnie umieszczonym godłem gminy (§3 uchwały).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2005r., [...], podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 wyżej wskazanej ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda orzekł o nieważności powyższej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przyjęte wzory herbu i flagi Gminy P. są niezgodne z zasadami heraldyki. Ustalenie to Wojewoda oparł na negatywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. oraz negatywnej opinii Komisji Heraldycznej, która zawarta została w uchwale tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...]. Zdaniem Wojewody wymóg uzyskania pozytywnej opinii właściwego ministra wynika z łącznej interpretacji art. 3 ust. 2 i 3. ustawy o odznakach i mundurach i ma na celu zapewnienie zgodności stanowionych symboli z zasadami o których stanowi przepis art. 3 ust. 2 powołanej ustawy. Zdaniem Wojewody warunkiem skuteczności tego rodzaju uchwały jest wcześniejsze pozytywne zaopiniowanie wzoru przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rada Miejska w P. warunku tego nie dochowała, w związku z czym podjęta uchwała narusza prawo.
W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w P. zarzuciła Wojewodzie obrazę prawa materialnego – art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach wskazując, iż z przepisu tego nie wynika, aby warunkiem ustanowienia herbu i flagi było uzyskanie pozytywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rada wyjaśniła, iż wielokrotnie podejmowała uchwały, które wymagały uprzedniej opinii innych organów, lecz wymóg uzyskania pozytywnej opinii zawsze wynikał z woli ustawodawcy i był jednoznacznie wyrażony w przepisach prawa. Wywodząc, iż motywy herbu i flagi stanowią element lokalnej tradycji historycznej i są zgodne z zasadami heraldyki, co potwierdza fakt ich opracowania przez historyków, także z Centrum Heraldyki Polskiej działającej pod patronatem Fundacji Tradycji Rzeczypospolitej. Na powyższą okoliczność Rada przedłożyła pisma i opinie wyrażające stanowisko tych podmiotów w spornej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podtrzymując swoją argumentację w zakresie wymogu uzyskania pozytywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda nie zgodził się również z twierdzeniem Skarżącej o zgodności przyjętych herbu i flagi z zasadami heraldyki, bowiem powoływana opinia Centrum Heraldyki Polskiej zawiera dwa warianty herbu P. wraz z propozycjami flagi oraz, że z jej treści wynika, iż możliwe są różne rozwiązania, w kilku wariantach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Wobec treści skargi oraz stanowiska organu nadzorczego konieczne jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 1978r., nr 31, poz. 130 z późn. zm.).
Art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, a w myśl ust. 3 art. 3 wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wskazany przepis umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego uchwalanie własnych herbów, flag, emblematów, insygnii i innych symboli, identyfikujących określony region bądź będących z nim w jakiś sposób związanych. Z powyższego wynika ponadto, że przy podejmowaniu uchwały o ustanowieniu herbu oraz flagi zastosowany powinien być tryb przewidziany w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach poprzez zasięgnięcie opinii właściwego ministra do spraw administracji publicznej.
W niniejszej sprawie tryb ten Rada Gminy zastosowała, przed podjęciem uchylonej przez Wojewodę uchwały zasięgnięto bowiem opinii Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, który swoje stanowisko zawarł w opinii z dnia [...]marca 2005 r. Bezspornym jest, że opinia ta była opinią negatywną, a wobec podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu i flagi Gminy P. z pominięciem uzyskania opinii pozytywnej oraz stanowiska organu nadzorczego, zarzuty skargi wniesionej w niniejszej sprawie dotyczą przypisaniu przez ten organ przedmiotowej opinii charakteru wiążącego i warunkowanie możliwości przyjęcia znaku czy symbolu od obowiązku uzyskania opinii pozytywnej, akceptującej przedłożony projekt.
Podstawowym założeniem, czynionym przez organy stosujące prawo, jest założenie racjonalnego prawodawcy, który w szczególności dysponuje wiedzą o zasadach legislacji (por. Z. Ziembiński "Problemy podstawowe prawoznawstwa" W-wa 1980 r. str. 19, 25; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Wyd. Prawnicze 02 str. 3285). Należy zważyć, iż wykładnia językowa art. 3 ust. 3 przedmiotowej ustawy nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy wprowadzając wymóg uzyskania opinii właściwego ministra do spraw administracji ustawodawca miał na myśli wyłącznie poddanie projektu aktu procesowi opiniowania, czy może uwarunkował możliwość wprowadzenia znaku czy symbolu od obowiązku uzyskania opinii pozytywnej wskazanego ministra. Przy wykładni prawa nie należy jednakże ograniczać się do językowej wykładni jednego przepisu, lecz dla dekodowania normy prawnej należy częstokroć sięgać do szeregu przepisów, rozproszonych w danym akcie prawnym lub w kilku aktach prawnych. W niniejszej sprawie koniecznym stało się zastosowanie innych reguł wykładni, w szczególności reguł wykładni celowościowej.
Stosownie do treści §143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że właściwy tekst aktu prawa miejscowego podlega zasadom techniki legislacyjnej. Zważyć również należy, iż tworzenie prawa to działalność celowa, której warunkiem jest racjonalne wyznaczenie celów. Racjonalność owa oznacza m.in. uwzględniające stanu czy stosunków społecznych w dziedzinie, która ma być objęta regulacją. Przed podjęciem decyzji o rozpoczęciu jakichkolwiek prac legislacyjnych należy więc co najmniej wyznaczyć dziedzinę wymagającą interwencji oraz wskazać pożądane kierunki zmian w tej dziedzinie.
W powołanej ustawie o odznakach i mundurach ustawodawca, któremu przypisuje się przymiot ustawodawcy racjonalnego, pozostawił do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie wskazanym w tej ustawie. Kompetencja ta jednakże została ograniczona, ustawodawca wprowadził bowiem wymóg uzyskania opinii w przypadku ustanawiania wzorów symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu uzyskania opinii było zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie heraldyki, a tym samym zapobieganie wprowadzaniu i stosowaniu wzorców czy symboli naruszających reguły heraldyki i weksylologii, z pominięciem miejscowej tradycji historycznej. Cel taki może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez nadanie odpowiedniej rangi wymaganej opinii właściwego ministra, stąd wymóg uzyskania opinii o której mowa w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach należy interpretować jako wymóg uzyskania opinii pozytywnej.
Zważyć przy tym należy, iż organem opiniodawczo-doradczym ministra w przedmiotowym zakresie jest Komisja Heraldyczna, której członkowie dobierani są spośród osób spełniających wymogi określone w przepisie art. 2a ustawy. Wysoki próg wymogów, jakim sprostać mają kandydaci do składu Komisji Heraldycznej oraz ranga tego ciała, które powołane zostało rozporządzeniem Ministra, w ocenie Sądu dodatkowo przemawia za przyjętym przez Wojewodę kierunkiem wykładni wskazanego przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach.
W ramach postępowania nadzorczego Wojewoda sprawujący nadzór legislacyjny w sposób właściwy przypisał przedmiotowej opinii charakter wiążący, w związku z czym zasadne było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego o nieważności przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.
/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Stankowski /-/ B. Popowska jf