Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. T., uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z 28 lipca 2022 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z 08 stycznia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy R. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku P. T. (zwanego dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb M., gmina R. (zwanej dalej "Inwestycją").
W wyniku odwołania wniesionego przez Inwestora powyższa decyzja Wójta została uchylona w całości decyzją SKO z 28 marca 2019 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z 29 października 2020 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.
Wskutek odwołania wniesionego przez Inwestora, SKO – decyzją z 31 grudnia 2020 r. nr [...] – uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. SKO zwróciło uwagę, że Inwestor nie przedłożył stosownych zapewnień gestorów sieci dotyczących zaopatrzenia terenu Inwestycji w wodę i energię – przedłożone dokumenty dotyczyły innych inwestycji i działek. Ponadto zakwestionowało wyznaczenie obszaru analizowanego od kilku działek, skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył jedynie działki nr [...]. Organ II instancji zaznaczył, że obszar wyznacza się wokół całej działki (działek), której (których) dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a także, że brak jest szczegółowej analizy działek z obszaru analizowanego w zakresie: linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Zwrócono również uwagę, że projekt decyzji nie został podpisany, wobec tego nie wiadomo, czy sporządziła go osoba uprawniona.
Decyzją z 29 lipca 2021 r. nr [...] Wójt kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji.
Na skutek odwołania wniesionego przez Inwestora, SKO – decyzją z 25 marca 2022 r. nr [...] – uchyliło w całości ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpatrzywszy sprawę po raz czwarty, Wójt – przywołaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2022 r. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że nie występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla całego zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, a także planowanej drogi wewnętrznej. Zdaniem organu I instancji nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto organ uznał, że teren inwestycji nie posiada potrzebnego uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej – brakuje sieci wodociągowej.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Inwestor, który wskazał, że organ I instancji w dalszym ciągu pomija sens i wypacza pojęcie "urbanistycznej całości" oraz wybiórczo traktuje różnych wnioskodawców (w nawiązaniu do intensywnej zabudowy w bliskim sąsiedztwie). Jako niezrozumiałe ocenił Skarżący stanowisko Wójta co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."). W konsekwencji zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Uchylając decyzję Wójta z 28 lipca 2022 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z 30 sierpnia 2023 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399, dalej jako "rozporządzenie MI"), w brzmieniu sprzed przywołanych nowelizacji.
Dalej SKO zaznaczyło, że organ I instancji po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej uznał, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do tego twierdzenia, SKO podkreśliło, że ponownie wskazuje (poprzednio uczyniło to w decyzji z 31 grudnia 2020 r.), iż brak zabudowy na działkach sąsiednich nie może być jedyną podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W decyzji Wójta nie wskazano także wartości liczbowej omawianego parametru dla inwestycji projektowanej i nie odniesiono tej wielkości do wartości liczbowej linii zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Podano jedynie odległości planowanego zespołu budynków od dróg publicznych, tj. od ul. [...] i od ul. [...], nie wskazano jednak w metrach wartości dla linii zabudowy. W sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy wynikach analizy wskazano na "lokalizację zespołu 8 budynków mieszkalnych w odległości 6 m od planowanego wytyczenia przez wnioskodawcę wewnętrznego układu komunikacyjnego".
Jednak odnoszenie linii zabudowy od projektowanego układu komunikacyjnego uznać należy, zdaniem SKO, za nieprawidłowe. Wójt winien poczynić ustalenia odnośnie do linii zabudowy, tj. w jakiej odległości i względem jakiej drogi istniejącej ma przebiegać linia zabudowy zamierzenia inwestycyjnego, a następnie odnieść tę wielkość do wartości tego parametru występujących w obszarze analizowanym, a w konsekwencji rozważyć możliwość zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Wyniki analizy nie zostały zatem sporządzone prawidłowo. Oznacza to także, że wadliwy jest załącznik do decyzji, co skutkuje wadliwością samej decyzji.
Ponadto część graficzna analizy nie zawiera przedstawienia wszystkich parametrów zabudowy z obszaru analizowanego – brak wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Wójt nie wyjaśnił, na jakiej podstawie wywnioskował, że "brakuje sieci wodociągowej", bowiem w aktach znajduje się pismo dotyczące możliwości dostawy wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych dla planowanej inwestycji, którego treści organ I instancji nie odniósł do art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.
Z kolei zapewnienie dotyczące możliwości dostawy energii elektrycznej dla planowanej inwestycji było nieaktualne na dzień wydania decyzji Wójta. W ocenie SKO w sprawie doszło zatem do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4, § 5, § 7, § 9 rozporządzenia MI, art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Z uwagi zaś na zakres stwierdzonych uchybień, niemożliwym było ich konwalidowanie w drodze dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Jak bowiem skonstatowało SKO, "w przedmiotowej sprawie prawidłowość sporządzonych wyników analizy została zakwestionowana.
Zatem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego rodziłoby konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, poczynając od uzupełnienia wniosku o aktualne stanowiska gestorów sieci, poprzez sporządzenie kluczowego dowodu w sprawie, tj. wyników analizy urbanistycznej oraz analizy urbanistycznej w postaci graficznej a także nowego projektu decyzji oraz ewentualnego poddania takiego projektu procedurze uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 u.p.z.p."
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO, P. T. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja Wójta nie była obarczona uchybieniami mogącymi skutkować brakiem możliwości dokonania postępowania uzupełniającego, przeprowadzenia postępowania poprzez powołanie biegłego na etapie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podkreślił, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2017 roku i że przez ten czas Wójt wydał cztery odmowne decyzje w zakresie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem analiza części graficznej (rysunku) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pokazuje, że dokonano prawidłowego wyboru obszaru analizowanego oraz że kilkanaście działek z tego obszaru posiada zabudowę bliźniaczą, o którą Skarżący wnioskuje od 2017 r. Autor sprzeciwu wytknął, że w swej decyzji Wójt wprost wyraził stanowisko, iż nie zamierza stosować się do uwag organu odwoławczego.
Celowo każdorazowo dokonuje błędnej analizy urbanistycznej, po to, żeby SKO uchyliło decyzję. Zdaniem Skarżącego nie można zgodzić się z SKO, że wskazane przez ten organ uchybienia nie mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Na tym etapie organ II instancji może sam dokonać analizy urbanistycznej, a ponadto może wezwać Skarżącego o uzupełnienie dokumentów dotyczących możliwości dostawy energii elektrycznej oraz wody i odbioru ścieków, z aktualnym terminem ważności.
Przekazując sprzeciw, SKO podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Postanowieniem z 12 grudnia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 738/23, wydanym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sprzeciw został przekazany do rozpoznania na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 12 grudnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 18 grudnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2023 r. ([...]), uchylającej decyzję Wójta Gminy R. z 28 lipca 2022 r. ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb M., gmina R. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – został w niniejszej sprawie wniesiony przez P. T..
Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie: "u.p.z.p."). Należy przy tym podkreślić, że ponieważ w kontrolowanej sprawie Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986; w skrócie "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 4 zm.u.p.z.p. w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a nawet sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) – co zasadnie skonstatował organ II instancji.
Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."
Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Ten przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6."
Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Wójta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z ww. przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w zakresie i według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia sprzeciwu z tego względu, że w ocenie Sądu organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a.
Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się w tej sprawie - na obecnym etapie jej wyjaśnienia - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska SKO o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art. 136 § 1 k.p.a.
Jest tak dlatego, że w ocenie Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie "decyzji w.z.z.t.") – czyli, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.: decyzji o (ustaleniu) lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.") oraz decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") – organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora (jak to jest np. w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia – por. np. wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z.z.t. – tj. do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albo ustalenia warunków zabudowy.
Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażony został trafny pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy (odpowiednio: ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego) w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego.
Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.
Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest już czwartą (sic!) z kolei decyzją kasatoryjną wydaną w tej sprawie przez SKO. Należy mieć na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy Skarżący złożył w dniu 28 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu) i do dnia wydania zaskarżonej decyzji (30 sierpnia 2023 r.), pomimo upływu ponad 6 lat (sic!), strona nie uzyskała ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie.
W związku z tym należy zwrócić uwagę na systematyczne upowszechnianie się w judykaturze tego nurtu orzeczniczego – podzielanego przez Sąd w niniejszym składzie – który w szerokim zakresie dopuszcza możliwość wydawania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej po raz pierwszy (reformatoryjnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym, pomimo zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmownej. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – działania organu pierwszej instancji odmawiającego wydania wnioskowanej decyzji w.z.z.t. wyraźnie wykazują znamiona swoistej "obstrukcji lokalizacyjnej".
I tak, przykładowo, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA) trafnie przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18; z 12.10.2023 r., IV SA/Po 363/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).
Sąd w niniejszym składzie zgadza się też z twierdzeniem, że jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15.02.2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA).
W konsekwencji należy zgodzić się z tym kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że "w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20).
Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 k.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale też z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 16.06.2021 r., II OSK 2769/19, CBOSA; por. też wyrok NSA z 06.07.2022 r., II OSK 1996/19, CBOSA).
Skoro, jak z powyższego wynika, dopuszczalne jest ustalenie przez organ odwoławczy warunków zabudowy na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej – o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ówcześnie: Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") – przeprowadzonej w całości w postępowaniu odwoławczym, to tym bardziej dopuszczalne jest ustalenie przez organ odwoławczy warunków zabudowy na podstawie li tylko stosownie uzupełnionej lub skorygowanej w tym postępowaniu analizy, sporządzonej w zasadniczym zakresie w postępowaniu przed organem I instancji.
W świetle dotychczasowych uwag, w ocenie Sądu, w pełni uprawnione jest więc stanowisko, że w tego rodzaju przypadkach, jak tu analizowany – noszących znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji – organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej po raz kolejny ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić takie warunki, w tym w szczególności, co do zasady, uzupełnić brakujący materiał dowodowy, także o wymagane (aktualne) oświadczenia gestorów sieci, zlecić sporządzenie projektu (pozytywnej) decyzji ustalającej warunki zabudowy, uzyskać niezbędne stanowiska (uzgodnienia) innych organów administracji oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.
Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – wyraźnie wzmiankowanej również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu drugiej instancji nie jest tylko decyzja administracyjna (pierwszoinstancyjna), lecz cała sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1299/11, CBOSA).
Tymczasem, uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z powołaniem się na poruczony do wyjaśnienia organowi I instancji zakres sprawy, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że zachodzi w tym przypadku konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, "poczynając od uzupełnienia wniosku o aktualne stanowiska gestorów sieci, poprzez sporządzenie kluczowego dowodu w sprawie, tj. wyników analizy urbanistycznej oraz analizy urbanistycznej w postaci graficznej, a także nowego projektu decyzji oraz ewentualnego poddania takiego projektu procedurze uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 u.p.z.p."
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku SKO, w okolicznościach kontrolowanej sprawy – podkreślmy: rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz czwarty – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji nie wymaga podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 k.p.a. ani uzasadniających sięgnięcie po rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 k.p.a.
O tym, że w granicach zakreślonych przez art. 136 § 1 k.p.a. mieści się w szczególności opracowanie nowego projektu decyzji w.z. oraz poddanie takiego projektu uzgodnieniom przewidzianym w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także uzupełnienie materiału dowodowego (w drodze stosownego wezwania inwestora) o brakujące, aktualne zapewnienia gestorów sieci (na podstawie art. 61 ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) – była już mowa wyżej. Podobnie jak o dopuszczalności uzupełniania w postępowaniu odwoławczym analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zwłaszcza że zgodnie z brzmieniem art. 136 § 1 in fine k.p.a. organ odwoławczy może powierzyć wykonanie takich czynności organowi pierwszej instancji oraz że w kontrolowanej sprawie braki analizy sprowadzały się w istocie do tego, że – jak czytamy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – organ lokalizacyjny "powinien poczynić ustalenia odnośnie [do] linii zabudowy dla przedmiotowej sprawy tj. w jakiej odległości i względem jakiej drogi istniejącej ma przebiegać linia zabudowy zamierzenia inwestycyjnego, a następnie odnieść tę wielkość do wartości tego parametru występujących w obszarze analizowanym. W konsekwencji, w oparciu o tak poczynione ustalenia, organ I instancji rozważy możliwość zastosowania odstępstwa dopuszczonego treścią § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia [MI]".
Z kolei nie tylko jako nietrafny, ale jako wręcz niezrozumiały jaw się zarzut, że również wyniki analizy – będące jakoby, zdaniem SKO, obok samej analizy, "kluczowym dowodem w sprawie" – nie zostały sporządzone prawidłowo. Po pierwsze, w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia MI jest jasne, że wyniki analizy nie stanowią "dowodu" (tym bardziej "kluczowego"), lecz załącznik do decyzji w.z. Po drugie, organ II instancji nie doprecyzował, na czym konkretnie polegała zarzucana wadliwość tych wyników. Po trzecie, skoro – jak to już wyżej wspomniano – w postępowaniu odwoławczym dopuszczalne jest sporządzenie nowego projektu decyzji w.z., to dopuszczenie to obejmuje także, co jasne, obligatoryjne załączniki do takiej decyzji.
Podobnie, jako wręcz niezrozumiały, jawi się wytyk SKO dotyczący istotnej wadliwości części graficznej analizy – mającej, w ocenie organu II instancji, wyrażać się w tym, że część ta "nie zawiera przedstawienia wszystkich parametrów zabudowy z obszaru analizowanego – brak wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ww. rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ww. rozporządzenia), geometrii dachu (§ 8 ww. rozporządzenia)" – skoro żaden przepis prawa nie reguluje szczegółowo obligatoryjnej zawartości części graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ww. parametry zabudowy w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości (działek) z obszaru analizowanego zostały zamieszczone w części tekstowej analizy sporządzonej w postępowaniu I instancji.
Wszystko to prowadzi do wniosku o zasadności sformułowanego w sprzeciwie oczekiwania wydania w kontrolowanej sprawie przez organ II instancji decyzji merytorycznej (acz niekoniecznie pozytywnej – tego Sąd w niniejszym składzie, w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, nie jest władny przesądzić).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).
Powtórnie rozpoznając sprawę, SKO merytorycznie rozpozna i rozstrzygnie sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, będzie zobligowany w niezbędnym zakresie go uzupełnić, przy wykorzystaniu instytucji dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz z możliwością wyręczenia się w zleconym zakresie aktywnością organu I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.).