Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2019 r. Spółdzielnia [...] w [...] (zwana dalej "Skarżącą"), złożyła wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika – K. P., realizującego w związku z tym obowiązkowe dokształcanie teoretyczne w Zespole Szkół [...] nr [...] w [...] w zawodzie mechanik i operator pojazdów i maszyn rolniczych. Skarżąca wskazała we wniosku, że umowa o pracę celem dokształcania młodocianego pracownika została zawarta na okres [...]09.2016-[...].08.2019, a egzamin czeladniczy zakończony z wynikiem pozytywnym, odbył się [...] sierpnia 2019 r. przed Komisją Egzaminacyjną [...]
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił Skarżącej przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – K. P.. W uzasadnieniu decyzji, Burmistrz wskazał, że Skarżąca nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w myśl ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1292). Zdaniem organu I instancji fakt zdania przez młodocianego pracownika egzaminu czeladniczego w zawodzie mechanik operator pojazdów i maszyn rolniczych przed Komisją Egzaminacyjną [...], a nie egzaminu zawodowego, który jest wymagany w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącym rzemieślnikiem, implikuje niemożność przyznania wnioskowanego dofinansowania w trybie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1198 ze zmianami, zwanej dalej "Prawem oświatowym").
W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca nie zgodziła się z decyzją Burmistrza. Skarżąca nadmieniła, że szkoła wskazała adres odbycia egzaminu. Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o pozytywne ustosunkowanie się do prośby.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że Skarżąca nie jest rzemieślnikiem, a młodociany pracownik jest zobowiązany do zdania egzaminu zawodowego przed [...] Komisją Egzaminacyjną na podstawie zacytowanego art. 122 Prawa oświatowego obowiązującego od [...] września 2019 r.
We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego – art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w błędnym brzmieniu do sprawy, do której zastosowanie znajduje przepis w brzmieniu przed nowelizacją;
- 2) art. 101a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245, zwanej dalej "nowelizacją Prawa oświatowego") poprzez pominięcie i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy znowelizowanego art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego i odmówienie przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, mimo że naruszony przepis zapewnia możliwość uzyskania takiego dofinansowania;
- 3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją RP") z uwagi na zastosowanie znowelizowanego przepisu w nowym brzmieniu do sytuacji prawnej, rozpoczętej przed wejściem w życie nowej treści art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego.
Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o orzeczenie co do istoty sprawy w ten sposób, że organ odwoławczy zdecyduje o przyznaniu Skarżącej kosztów dofinansowania młodocianego pracownika.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło oddalenie jej w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.
Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza, nie odpowiadają prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji zapadłych w niniejszej sprawie jest art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego. Należy mieć na uwadze, że treść powołanego przepisu uległa zmianie w dniu 1 września 2019 r. Przed nowelizacją Prawa oświatowego, art. 122 ust. 1 brzmiał:
"Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
- 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;
- 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1."
W związku z nowelizacją Prawa oświatowego, treść art. 122 ust. 1 uległa zmianie:
"Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
- 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;
- 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał:
- a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem – egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267),
- b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem – egzamin zawodowy;
- 3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1."
Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za uzasadnione z uwagi na to, że cały cykl kształcenia młodocianego pracownika wraz ze zdaniem egzaminu czeladniczego, odbył się według stanu prawnego obowiązującego przed datą [...] września 2019 r., a więc przed nowelizacją Prawa oświatowego. Umowa o pracę została zawarta w dniu [...] września 2016 r., natomiast w okresie [...].09.2016-[...].08.2019 młodociany pracownik podejmował w ramach stosunku pracy, naukę zawodu mechanik i operator pojazdów i maszyn rolniczych. Egzamin czeladniczy odbył się w dniu [...] sierpnia 2019 r., który młodociany pracownik ukończył z wynikiem pozytywnym.
Z dniem [...] września 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, zgodnie z art. 1 pkt 55 nowelizacji Prawa oświatowego. Organy administracji publicznej w zapadłych rozstrzygnięciach, kierowały się treścią art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa."
Sąd w składzie orzekającym podziela zdanie Kolegium w zakresie, w jakim brak przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, oznacza na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Jest to zabieg, który wpisuje się w postulat pewności prawa.
Należy jednak zauważyć, że wszystkie czynności związane z kształceniem młodocianego pracownika rozpoczęły się oraz zakończyły się pod rządami prawa obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Aprobata stanowiska Kolegium oraz Burmistrza, oznaczałaby sytuację, w której cały cykl kształcenia oraz zdany egzamin musiałyby zostać poddane ocenie według nieobowiązujących w czasie gdy zdarzenia te miały miejsce, przepisów. Nie jest możliwe, aby czynności dokonane w okresie [...].09.2016 - [...].08.2019 zostały dostosowane do stanu prawnego obowiązującego od dnia [...] września 2019 r.
Na tej podstawie, wobec braku przepisów intertemporalnych, a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla Skarżącej, należy zastosować przepisy Prawa oświatowego obowiązujące przed dniem [...] września 2019 r. Zastosowanie takiego rozstrzygnięcia jest podyktowane obowiązkiem przestrzegania standardów sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Pomimo trudności w sformułowaniu wyczerpującej definicji sprawiedliwości społecznej, należy przywołać definicję przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny: "(...) sprawiedliwość społeczna stanowi miarę, za pomocą której oceniamy rozdzielcze aspekty fundamentalnej struktury społeczeństwa (...). Wszelkie sporne wartości (...) mają być równo rozdzielone, chyba, że nierówna dystrybucja jakiejkolwiek (czy też wszystkich) spośród tych wartości jest korzystna dla każdego (...).
Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi" (wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 5-6/1997, poz. 72, zob. także J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 83). Przywołana definicja sprawiedliwości społecznej, oznacza na gruncie niniejszej sprawy, obowiązek zapewnienia równego dostępu do dystrybuowanych dóbr – dofinansowania, którego możliwość uzyskania powinna być zapewniona wszystkim przedsiębiorcom kształcącym młodocianych pracowników. Sprawiedliwość społeczna wymaga, aby Skarżąca, która spełniła wymagania przewidziane w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego pod rządami prawa sprzed [...] września 2019 r., miała możliwość podejmowania starań według tego stanu prawnego.
Sąd w składzie orzekającym zdaje sobie sprawę z tego, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, co wynika z art. 6 k.p.a., jednakże, zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby w sytuacji, w której wobec braku przepisów intertemporalnych, nowelizacja prawa zmienia sytuację adresata normy na mniej korzystną, stosować przepisy prawa, które są korzystniejsze dla niego (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1691/12, wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 284/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Zasada sprawiedliwości społecznej jest jedną z naczelnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej.
Jako zasada prawa, jest normą prawną, która nakazuje albo zakazuje zrealizowania określonej wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2014, s. 102). Stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 k.p.a. (wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników, a także orzecznictwo sądów administracyjnych wykreowane według stanu prawnego sprzed [...] września 2019 r., w świetle którego nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia (t.j.
Dz. U. z 2018 r. poz. 2010) jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 325/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 324/19 [wyrok zapadły w sprawie, w której skarżącą była także spółdzielnia], CBOSA). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu przed podmiotem, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu.
Sąd w składzie orzekającym, uznając, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie stan prawny sprzed [...] września 2019 r., powołuje się na utrwalone orzecznictwo, które w zakresie zdawania egzaminu kończącego kształcenie młodocianego pracownika, uznaje za aktualne. Tym samym, zdanie egzaminu przez młodocianego pracownika – K. P. przed Komisją Egzaminacyjną [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. wpisuje się w okoliczności uprawniające Skarżącą do złożenia wniosku na podstawie art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt 1. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono omyłkowo. W sprawie strona skarżąca nie złożyła wniosku o zwrot kosztów pomimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy. Naprawienie tego uchybienia możliwe jest w wypadku złożenia zażalenia w trybie 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a. w terminie z art. 194 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.