Uzasadnienie
IV SA/Po 751/01
Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały [...]Rady Powiatu w P. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia statusu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że uchwałę podjęto na podstawie art. 6 ust. 1 oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 20 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249 poz. 2104 ze zm.).
Rada Powiatu w. w § 2 uchwały zawarła klauzulę, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".
Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu przepisów art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP ponieważ stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Jest to akt prawa miejscowego stanowiony przez radę powiatu w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W związku z tym zgodnie z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 13 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U.z 2005 r. nr 190 poz. 1606 ze zm.) warunkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały jest jej publikacja o charakterze promulgacyjnym. Przepisy te stanowią, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym tj. akty prawa miejscowego, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada Powiatu w P. nie wykonała dyspozycji art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, a przyjęty termin jej wejścia w życie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Rada Powiatu w P. uchwałą z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.), postanowiła zaskarżyć do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...].
Starosta P.w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...]r. nr [...] jako niezgodnego w swej treści z postanowieniami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że po zapoznaniu się z opiniami prawnymi, Rada Powiatu w P. w uchwale nr [...]z dnia [...]r. podtrzymała swoje stanowisko, iż uchwała nr [...]Rady Powiatu w P. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia Statusu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. nie zawiera norm będących prawem miejscowym. Z tego powodu nie było konieczne ogłaszanie przedmiotowej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, warunkujące wejście jej w życie.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna.
W skierowanej do Sądu skardze Starosta P. błędnie wywodzi, że uchwała Rady Powiatu w P. nr [...]z dnia [...]r. nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Należy zwrócić uwagę, że skarżący poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...]z dnia [...]r. jest niezgodne z postanowieniami ustawy o samorządzie powiatowym, nie wskazał żadnych konkretnych zarzutów na poparcie swojego stanowiska w sprawie, a w szczególności nie sprecyzował, z naruszeniem których przepisów prawa zostało wydane przez Wojewodę przedmiotowe rozstrzygnięcie.
W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) rada powiatu, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przepis ten nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy ma jedynie charakter przykładowy.
Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadza się do oddzielenia sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji.
Należy wskazać, że sfera zewnętrzna działania administracji dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury, przede wszystkim obywatelami i ich zrzeszeniami. Natomiast sfera wewnętrzna działania administracji dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chrościelewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. UŁ 1994 r. s. 22; H. Rot " Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego" Stud. Prawn. 1993/1/37). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania i mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów, tj. wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych.
Natomiast przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyrok NSA z dnia 6.02.1981 r. sygn. SA 819/80 – ONSA 1981/1/6; wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r. sygn. SA 811/81 – ONSA 1981/1/46). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących (w sferze zewnętrznej) normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawo podmiotowe zezwalające im., w przypadku naruszenia normy na wystąpienie ze środkiem prawnym (odwołaniem lub skargą) przeciwko indywidualnemu aktowi administracji. Natomiast w przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata.
Do sfery zewnętrznej działania administracji publicznej należy stanowienie aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie objętym działalnością organu stanowiącego. Akty prawa miejscowego są aktami normatywnymi zawierającymi normy generalne i abstrakcyjne, wydanymi przez ustawowo wskazany organ administracji. Normy generalne to normy odnoszące się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu.
Natomiast normy abstrakcyjne to normy nie "konsumowane" przez jednokrotne zastosowanie lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości.
Zatem by dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP musi być podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, musi dotyczyć spraw o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie.
Ustawowe umocowanie Rady Powiatu w niniejszej sprawie wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 3 - 5 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała Rady Powiatu w P. nr [...]z dnia [...]r. spełnia także pozostałe wyżej wymienione wymogi aktu prawa miejscowego gdyż adresowana jest do pewnej, nieokreślonej kategorii potencjalnych adresatów (osób mieszkających na terenie objętym działalnością Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P.) i może zostać wykorzystana w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. I SA 2160/01 (lex nr 81765) stwierdził, że jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli więc akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.
W ocenie Sądu uchwała Rady Powiatu w P. nr [...]z dnia [...]r. zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. W związku z tym zgodnie z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. nr 190 poz. 1606 ze zm.) przedmiotowa uchwała winna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach.
Zamieszczona w § 2 uchwały klauzula, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia jest niezgodna z prawem. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało zasadnie i nie narusza prawa.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
/-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/E.Makosz-Frymus
Za nieobecnego sędziego
Izabelę Kucznerowicz
/-/Maciej Dybowski
KB/