Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. D. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego (ze zmianą konstrukcji dachowej) przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], art. 5, obręb P.) (k. 1 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Pismem datowanym na [...] stycznia 2015 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2016 r.) (k. 33 akt administracyjnych organu drugiej instancji) I. S. (w imieniu której działał T. S.) zwróciła się do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...] We wniosku powołała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "K.p.a.") oraz wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie wyjaśniła, że dowiedziała się o pozwoleniu na budowę z pisma A. Z. z dnia [...] lipca 2015 r., natomiast wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. otrzymała kopię tej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (k. 7 akt administracyjnych organu drugiej instancji) Prezydent odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Wyjaśnił, że I. S. dowiedziała się o wydaniu pozwolenia na budowę już w lipcu 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął [...] stycznia 2016 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] (k. 21 akt administracyjnych organu drugiej instancji) Wojewoda uchylił wyżej wymienione postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda uznał, że stanowisko Prezydenta nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] na podstawie art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 K.p.a. ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (wysłanym na adres e-mail [...]) T. S. otrzymał kopię decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] i w tym samym dniu odpowiedział na tą wiadomość. To - w ocenie organu - świadczy, iż odebrał wiadomość; okoliczność tą potwierdził zresztą we wniosku o wznowienie postępowania. Oznacza to, zdaniem Prezydenta, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa art. 148 K.p.a.
W zażaleniu T. S. (działający w imieniu I. S.) stwierdził, że postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. zobowiązywało Prezydenta do wznowienia postępowania. Jednocześnie stwierdził, że postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 1 i 3 oraz art. 123 i art. 140 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Stwierdził, że w podaniu o wznowienie postępowania z [...] stycznia 2016 r. zdecydowanie stwierdzono, że I. S. bez własnej winy została pominięta w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]. Z akt sprawy wynika również zdaniem Wojewody, że Skarżąca dowiedziała się o decyzji pozwolenia na budowę w lipcu i sierpniu 2015 r. Ten fakt potwierdza wniosek skarżącej (z [...] sierpnia 2015 r.) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, załatwiony przez Wojewodę decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (k. 6 akt administracyjnych organu drugiej instancji) oraz pismo Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przywołane we wniosku wznowieniowym pismo z dnia [...] lipca 2015 r. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Miasta P. [...] stycznia 2016 r. Zdaniem Wojewody jednomiesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, liczony od dnia [...] sierpnia 2015 r. upłynął w dniu [...] września 2015 r. Powyższe powoduje w ocenie Wojewody, że wystąpiła przyczyna formalna odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, którą jest wniesienie podania o wznowienie postępowania z naruszeniem jednomiesięcznego terminu określonego przepisem art. 148 § 2 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. S. stwierdziła, że postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. uzyskało powagę rzeczy osądzonej i w związku z tym postanowienie Prezydenta z dnia [...] lipca 2016 r. obarczone jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Ponadto skarżąca podniosła, że w dniu [...] czerwca 2015 r. na nieruchomości objętej inwestycją pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę i stwierdzili, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] znak [...] Zaznaczyła jednak, że w dniu tym nie dowiedziała się o istnieniu tej decyzji i jej nie otrzymała. Decyzję tą otrzymała dopiero [...] sierpnia 2015 r. W tym samym dniu złożyła w Urzędzie Miasta P. pismo, w którym żądała uchylenia decyzji, doprowadzenia budynku do stanu sprzed wydania decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z prawem. Skarżąca przedstawiła również argumentację przemawiająca w jej ocenie za koniecznością uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym jedną z wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zostało ograniczone wymogami formalnymi, do których należy zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W myśl natomiast art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Odmawiając wznowienia postępowania organy powołały się na okoliczność uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Wojewody o istnieniu decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...] skarżąca dowiedziała się (za pośrednictwem pełnomocnika) w dniu [...] sierpnia 2015 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożony został dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r.
Nawiązując do okoliczności powołanej w skardze należy jednak zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się wydruk korespondencji prowadzonej za pomocą poczty elektronicznej, z którego wynika, że już w dniu [...] sierpnia 2015 r. T. S. zwrócił się do Prezydenta o "uchylenie decyzji, doprowadzenia budynku do stanu sprzed wydania decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z prawem" (k. 35 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Zaznaczyć trzeba, że o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie nazwa, a brak oznaczenia pisma, czy też mylne oznaczenie nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 62/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść żądania zamieszczonego w korespondencji z dnia [...] sierpnia 2015 r. pozwala stwierdzić, iż już w tej dacie T. S. wyraził żądanie wszczęcia postępowania mającego na celu uchylenie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę oraz "ponowne przeprowadzenie postępowania zgodnie z prawem".
Żądanie to ma istotne znaczenie z perspektywy niniejszej sprawy, gdyż – pomimo braku zawarcia w nim formuły "wnoszę o wznowienie postępowania" – jest ono w istocie tożsame z treścią prawną instytucji wznowienia postępowania ("uchylenie decyzji", "ponowne przeprowadzenie postępowania" – por. art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.).
Mając na względzie powyższe rolą organu administracji było w takim przypadku nadanie temu żądaniu właściwego biegu. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści tego żądania, powinien wezwać skarżącą do jego sprecyzowania udzielając stosownych pouczeń.
Należy też dopowiedzieć, że podanie wniesione drogą elektroniczną nie wypełnia warunków formalnych pisma określonych w K.p.a. Nie oznacza to jednak, iż jest ono nieskuteczne, wymaga jedynie uzupełnienia brakujących elementów (w omawianym przypadku podpisania).
Powyższe świadczy, iż organy przedwcześnie uznały, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Treść wiadomości z poczty elektronicznej doręczonej na adres organu [...] sierpnia 2015 r. wskazuje bowiem, iż już wtedy skarżąca (przy założeniu, że T. S. działał w jej imieniu) wyraziła wolę wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego, co – gdy oprzeć się na ustaleniach faktycznych Wojewody – nakazywałoby uznać, że termin z art. 148 § 1 K.p.a. został zachowany (z zastrzeżeniem uwag przedstawionych w kolejnych akapitach niniejszego uzasadnienia). Z tych powodów konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do kwestii terminu dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...] Sąd uznał za konieczne zwrócenie organom uwagi na okoliczność, która ujawniona została na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i wynika z dokumentacji przedstawionej przez samą skarżącą.
Odmawiając wznowienia postępowania organy powołały się na okoliczność uchybienia terminu do złożenia wniosku. W ocenie Wojewody o istnieniu decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r. skarżąca dowiedziała się [...] sierpnia 2015 r.; natomiast Prezydent przyjął założenie nawet dalej idące – że o wydaniu decyzji dowiedziała się ona z pisma z dnia [...] lipca 2015 r.
Sąd sygnalizuje tymczasem, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca (za pośrednictwem pełnomocnika) złożyła pismo z dnia [...] września 2016 r. załączając do niego wydruk z korespondencji elektronicznej pomiędzy T. S. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.. W treści jednej z wymienionych wiadomości – to jest wiadomości z dnia [...] maja 2015 r. T. S. występuje do organu nadzoru budowlanego o udzielenie informacji "w jakim trybie zostało wydane pozwolenie [...]". Postawione pytanie jest dość lakoniczne, niemniej może ono świadczyć, że pytający już [...] maja 2015 r. wiedział o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2015 r.
Mając to na uwadze organy powinny ustalić, czy T. S. działał przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w imieniu I. S. (co pozwalałoby zakładać, że również i I. S. wiedziała o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2015 r.), a jeżeli tak, to także powinny upewnić się, że rzeczona lakoniczna korespondencja elektroniczna pomiędzy organem nadzoru budowlanego a T. S. dotyczyła pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...]
Opisane okoliczności mogą mieć znaczenie dla ustalenia rzeczywistej daty dowiedzenia się przez I. S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...]
Jako niezasadne ocenić należy stanowisko skarżącej dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby podzielić stanowisko, że rozstrzygnięcia te dotknięte są wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Skarżąca błędnie utożsamia ponowne wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w wyniku uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ wyższej instancji, z rozstrzygnięciem sprawy rozstrzygniętej już innym ostatecznym postanowieniem. Ponadto Skarżąca błędnie odczytuje uzasadnienie postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. Nie sposób uznać aby w postanowieniu tym Wojewoda nakazał wznowienie postępowania. Organ odwoławczy wskazał jedynie na uchybienia, jakich w jego ocenie dopuścił się Prezydent.
Podsumowując, jeśli chodzi o datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to Prezydent powinien przyjąć, że żądanie wznowienia postępowania zostało przez T. S. sformułowane w korespondencji z dnia [...] sierpnia 2015 r., przy czym powinien zweryfikować, czy w tej dacie T. S. działał w imieniu I. S..
Gdy chodzi natomiast o datę dowiedzenia się przez I. S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak [...], to organ powinien wziąć datkowo pod uwagę opisaną wyżej korespondencję prowadzoną przez jej obecnego pełnomocnika z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w maju 2016 r. (która to korespondencja ujawniona została na etapie postępowania sądowoadministracyjnego).
Mając na uwadze powyższe Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta.
O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.