Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 79/20

Uzasadnienie

Na sesji w dniu 21 lipca 2016 r. Rada Gminy Pakosław (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr XVII/124/16 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pakosław (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Regulaminem").

Pismem z [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Rejonowy w R. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył w części Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 16 ust. 2 pkt 1 i 2, § 16 ust. 3 pkt 1 i 2, § 16 ust. 4 oraz § 20 – a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

1. - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010; dalej jako "u.c.p.g.") przez określenie w § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 Uchwały zakazów związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Pakosław oraz wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Uchwały obowiązków dla właścicieli psów wyposażenia psa w smycz, a psa rasy uznawanej za agresywną w smycz i kaganiec, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej;
2. - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez szczegółowe określenie w § 20 Uchwały zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem niewątpliwie wykraczającą poza zakres regulacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. wyliczenie elementów uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie rada gminy, uchwalając akt prawa miejscowego, powinna uwzględnić postanowienia rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "ZTP"), zwłaszcza regulacje § 115 i § 135, § 118 i §137 oraz § 116 i § 136 w zw. z § 143.

Uzasadniając zarzut niezgodności z prawem postanowień § 16 ust. 2 pkt 1 i 2, § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 16 ust. 4 Uchwały autor skargi podkreślił, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Regulacja przyjęta przez Radę Gminy w obecnym kształcie jest, zdaniem Skarżącego, środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt. Poza tym uregulowana w § 16 ust. 3 Uchwały materia, w postaci zakazu wprowadzania psów na teren poszczególnych obiektów, powinna być uregulowana w osobnej uchwale, wydanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej w skrócie "u.s.g.").

Z kolei w odniesieniu do § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 16 ust. 4 Uchwały, Prokurator podniósł, że zawarte w nich regulacje są również niezasadnym powieleniem materii uregulowanej w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122), która odnosi się do kwestii puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Szczególne znaczenie ma to, że generalny nakaz prowadzenia psów na smyczy oraz w kagańcu może doprowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia w przypadku, gdy jest ono stare czy chore, a w konsekwencji naruszać zasadę proporcjonalności i prowadzić do działań niehumanitarnych.

W ocenie Prokuratora przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zawiera także podstawy do wprowadzenia regulacji zawartej w § 20 Uchwały. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, że z ww. upoważnienia ustawowego wynika, iż prawodawca miejscowy może nałożyć na mieszkańców gminy obowiązek zwiększania poziomu wiedzy dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi. Tego rodzaju przepis stanowi li tylko postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej.

W obszernej odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. (dalej jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem Wójta, delegacja ustawowa będąca podstawą do wydania Uchwały upoważnia Radę Gminy do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwościami oraz przed zanieczyszczenie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Uchwalony regulamin powinien zawierać proste i jednoznaczne postanowienia dotyczące praw i obowiązków adresatów. Zasadne jest więc, aby celem skutecznego realizowania delegacji ustawowej, nakładać na mieszkańców gminy określone nakazy oraz zakazy, co ma potwierdzać przytoczone w odpowiedzi na skargę orzecznictwo. Przedstawiając ponadto względy słusznościowe, Wójt uznał zarzuty Prokuratora dotyczące wadliwości § 16 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i ust. 4 za nieuzasadnione.

Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwości § 20 Uchwały, Wójt wyjaśnił, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. wprowadzono do Uchwały przepisy, które miały na celu implementację wymogów Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami przyjętego na lata 2012-2017 w drodze uchwały nr XXV/440/2012 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r., w którym to planie nałożono na gminy m.in. obowiązek podnoszenia świadomości społeczeństwa w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz selektywnej zbiórki odpadów.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. pełnomocnik organu, r.pr. M. Ś., podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w K., na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

3. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XVII/124/16 Rady Gminy Pakosław z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pakosław.

1. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2 sierpnia 2016 r. (poz. 4921) i zgodnie z jej § 26 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

2. Zaskarżona uchwała nie była nowelizowana, jednakże została uchylona z dniem 16 czerwca 2020 r., na mocy § 4 pkt 10 uchwały Nr XXXIV/1/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regiony Leszczyńskiego" z dnia 30 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu Leszczyńskiego" w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 4446).

W związku z tym należy wyjaśnić, że jest zasadą, iż "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek uchylenia Uchwały) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem – który nawiązuje w swej istocie do wykładni zaprezentowanej pierwotnie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. o sygn. W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44; por. też orzeczenie TK z 11.04.1994 r., K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz.

7) – zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. np. wyroki NSA: z 04.08.2005 r., OSK 1290/04; z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06; z 01.09.2010 r., I OSK 368/10 – dostępne w CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. np. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3.11. do art. 101-101a, s. 990–991; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Zwłaszcza że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały (czyli z mocą wsteczną), są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia ("na przyszłość").

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz że należy zaskarżoną uchwałę poddać merytorycznej ocenie, gdyż – niezależnie od wątpliwości co do zakresu zamierzonego uchylenia Uchwały (czy rzeczywiście miało ono odnosić się do całej Uchwały) – jej przepisy mogą nadal znajdować zastosowanie przynajmniej dla oceny prawidłowości postępowania adresatów Regulaminu w okresie i zakresie jego obowiązywania.

1. 3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250; w skrócie "u.c.p.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
2. 4. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 5 poniżej) oraz własnej kognicji.
3. 5. W petitum skargi wskazano wyraźnie, że Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w części. Z treści zarzutów oraz wniosków skargi wynika wprost, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte jedynie przepisy: § 16 ust. 2 pkt 1 i 2, § 16 ust. 3 pkt 1 i 2, § 16 ust. 4 oraz § 20 Uchwały.

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

1. 6. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

1. 1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. 21 lipca 2016 r.), stanowił, że:

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

1. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
2. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
3. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
4. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
9. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
10. 4) [uchylony];
11. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
12. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
13. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
14. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Przepisy art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; w Poznaniu z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18 – CBOSA).

2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

4. Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Przeciwne założenie, nie tylko że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51).

W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP. Jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52), tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych lub o nich "przypominać", ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Nie powinny też zawierać nienormatywnych "apeli" o (nie)podejmowanie określonych działań. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

8. W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części zarzucającej istotną wadliwość § 16 ust. 3 oraz § 20 Regulaminu. Natomiast w pozostałej części – tj. odnośnie do § 16 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 Uchwały – Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych zarzutów i twierdzeń skargi, należy wskazać, co następuje:

1. 1. Ad § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały

W myśl ww. postanowień Uchwały: "Do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, należy:

1. 1) wyprowadzanie psa poza swoją nieruchomość tylko na smyczy,
2. 2) wyprowadzanie psów ras uznawanych za agresywne oraz mieszańców tych ras na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w założonym kagańcu, [...]".

Jako podstawę normatywną do ustanowienia powołanych przepisów wskazano art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: [...] 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".

Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska Prokuratora, jakoby regulacja § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały stanowiła istotne przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z cytowanego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ustawodawca zobowiązuje w nim lokalnego prawodawcę do uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe celem ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nałożenie obowiązków w postaci zaopatrzenia psów w smycze oraz kagańce stanowi wyraz troski o bezpieczeństwo otoczenia, która z kolei stanowi ratio legis dla powołanej regulacji.

Sąd przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.11.2015 r., sygn. akt II OSK 618/14 (CBOSA), iż wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak dalej wskazał NSA w przywołanym wyroku: "Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (tak też wyroki WSA: z 08.12.2016 r., IV SA/Po 622/16; z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18 – CBOSA).

Należy mieć przy tym na uwadze względy podniesione także w odpowiedzi na skargę, a zwłaszcza to, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo bieganie psów luzem może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie budzić wręcz poczucie zagrożenia. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej, w świetle ww. przepisu, "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub").

Należy mieć też na uwadze, że nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zresztą należy zauważyć, iż osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nic niepożądanego nie zrobi.

Sądowi w niniejszym składzie znany jest również odmienny nurt występujący w orzecznictwie sądów administracyjnych – przywołany w skardze – w ramach którego eksponuje się w szczególności nadmierny (nieproporcjonalny) rygoryzm tego rodzaju regulacji, jak tu analizowana, i związane z tym ryzyko niewłaściwego, a w skrajnych przypadkach wręcz niehumanitarnego traktowania zwierząt poddanych obowiązkowi bycia prowadzonymi na smyczy lub w kagańcu. Jednakże, zdaniem Sądu, argument ten – sam w sobie nie rozstrzygający – traci dodatkowo na znaczeniu w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wobec uchylenia zaskarżonej uchwały.

Dlatego jedynie ubocznie godzi się zwrócić uwagę na podejmowane w praktyce próby pogodzenia w konkretnych regulaminach utrzymania czystości i porządku w gminie, wyżej przedstawionych, prima facie rozbieżnych nurtów orzeczniczych dotyczących dopuszczalności nakładania obowiązku prowadzenia psów w miejscach użytku publicznego na smyczy lub w kagańcu. Za przykład może posłużyć postanowienie regulaminu, które zostało pozytywnie ocenione w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 17/20 (CBOSA), a które stanowiło, że: "poza terenem własnej nieruchomości posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania go na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione" (wydaje się wszakże dyskusyjne, czy katalog cech zwalniających z obowiązku wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu nie został tu określony nazbyt szeroko, zwłaszcza jeśli idzie o "rasę" lub "cechy anatomiczne").

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., do jakiego mogłoby dojść postanowieniami § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały, nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa, i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

2. Ad § 16 ust. 4 Uchwały

Zgodnie z ww. postanowieniem Uchwały: "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem."

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, nieuprawniony jest pogląd Skarżącego, jakoby cytowany § 16 ust. 4 Uchwały stanowił powtórzenie art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 638; dalej w skrócie "u.o.z."), a tym samym, aby doszło w tym przypadku do naruszenia § 118 lub § 137 w zw. z § 143 ZTP.

Zgodnie z przywołanym art. 10a ust. 3 u.o.z.: "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna."

Zestawiając ww. przepis ustawowy z kontrolowanym przepisem lokalnym, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na ich zakresy zastosowania. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z. zabrania puszczania psów bez możliwości kontroli. Ponieważ nie zostały określone okoliczności, w jakich należy tego obowiązku przestrzegać, na mocy dyrektyw wykładni językowej oraz funkcjonalnej zasadna jest konstatacja, według której obowiązek ten należy realizować w każdym czasie i we wszystkich okolicznościach. Brak określenia okoliczności stosowania normy oznacza bowiem obowiązek stosowania jej w każdorazowo następujących po sobie okolicznościach, na co wskazuje tryb oznajmujący (por. wyrok WSA z 28.11.2019 r., IV SA/Po 599/19, CBOSA).

Zatem art. 10a ust. 3 u.o.z. ma szersze zastosowanie niż przepis lokalny. Ponadto warte zasygnalizowania jest odmienne ratio legis leżące u podstaw każdej z tych regulacji. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z tytułem ustawy, z której pochodzi, ma na celu "ochronę zwierząt", a więc nie ma na celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami spowodowanymi przez psy, a jedynie ich ochronę przed czynnikami zewnętrznymi. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na podstawie którego sformułowano inkryminowany § 16 ust. 4 Uchwały, ma na celu zapewnienie ochrony ludzi przed uciążliwościami lub zagrożeniami związanymi z chowaniem zwierząt domowych, w tym psów, jednakże z poszanowaniem standardów ochrony zwierząt. Uwidaczniają się zatem dwa odmienne cele (przedmioty ochrony), jakim służą powołane przepisy ustawowy i lokalny. Z jednej strony – ochrona zwierząt, z drugiej – porządek w gminie, w postaci ochrony ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwościami ze strony zwierząt domowych.

Przedstawiony podział celów, jakim służą art. 10a ust. 3 u.o.z. oraz inkryminowane przepisy lokalne wydane w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., był już rozważany w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z 13.09.2012 r., II OSK 1492/12, CBOSA; wyrok WSA z 31.01.2013 r., II SA/Bk 919/12, CBOSA). W tych orzeczeniach podkreśla się, że owo zróżnicowanie celów oznacza, iż przepisy lokalne nie stanowią ingerencji w regulację ustawową – u.o.z.

W ocenie Sądu o wadliwości § 16 ust. 4 Regulaminu nie może świadczyć również fakt posłużenia się nim przez prawodawcę lokalnego nieostrym określeniem "miejsc mało uczęszczanych" (odnośnie do dopuszczalności posłużenia się synonimicznym zwrotem "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" – zob. szerzej wyrok WSA z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18, CBOSA).

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. postanowieniem § 16 ust. 4 Uchwały nie zasługuje na uwzględnienie, i w tej części skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

3. Ad § 16 ust. 3 Uchwały

W myśl ww. postanowienia: "Zabrania się:

1. 1) wypuszczania zwierząt domowych na skwery i trawniki z zielenią ozdobną, do piaskownic, na place zabaw, na teren kąpieliska oraz miejsc wyznaczonych do kąpieli, obszary przeznaczone do rekreacji i obiekty sportowe,
2. 2) wprowadzania zwierząt do szkół, sklepów, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych; obiektów przeznaczonych dla zwierząt jak schroniska, lecznice, wystawy itp.)."

Sąd w niniejszym składzie podziela ocenę Prokuratora, że w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny lub do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych oraz wykracza poza zakres ww. upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 21.06.2017 r., II OSK 991/17; z 14.11.2017 r., II OSK 443/16, por. też wyroki WSA: z 12.12.2013 r., IV SA/Po 784/13; z 22.01.2014 r., IV SA/Po 792/13; z 06.06.2014 r., II SA/Wr 153/14; z 17.03.2015 r., II SA/Łd 1196/14, z 08.07.2015 r., II SA/Łd 404/15; z 22.01.2020 r., II SA/Ke 1100/19 – CBOSA). W takim przypadku mamy bowiem ewidentnie do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego, proporcjonalnego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania wszystkich zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby jednak w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum), co potwierdza też wcześniejsze orzecznictwo tut. Sądu (zob. wyroki WSA: z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13; z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13, CBOSA).

Niezależnie od tego, § 16 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, przez użycie w nim zwrotu "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz", nie jest dostatecznie jednoznaczny, gdyż nie daje jasnej odpowiedzi, czy chodzi w nim o zakaz wprowadzania psów na teren wszystkich wcześniej wyszczególnionych w tym postanowieniu obiektów (tj. szkół, sklepów, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej), nawet nie opatrzonych przez ich administratorów stosownym zakazem, czy tylko tych spośród nich, w których taki zakaz wprowadzono. W przypadku pierwszej interpretacji, analizowany przepis stanowiłby nieuprawnioną ingerencję zwłaszcza w prawa prywatnych właścicieli wyszczególnionych obiektów (kupców, restauratorów, aptekarzy, itd.), którzy w ramach swoich konstytucyjnie chronionych praw właścicielskich oraz wolności działalności gospodarczej (zob. art. 21 ust. 1 oraz art. 20 Konstytucji RP), mogliby chcieć dopuścić wstęp klientów do swojego sklepu, restauracji itp. wraz z czworonogiem, czyniąc np. z tego dodatkowy atut prowadzonej przez siebie działalności.

Natomiast druga interpretacja, zawężająca zakres zastosowania § 16 ust. 3 pkt 2 Regulaminu tylko do obiektów, których administratorzy wprowadzili stosowny zakaz, czyniłaby tę regulację zbędną, jako dublującą zakaz ustanowiony wcześniej skutecznie przez właściciela obiektu, w ramach przysługujących jemu praw wyłącznych.

Ubocznie wypada nadmienić, że w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, mieszczących się w wyliczeniu terenów i obiektów z § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu, właściwej drogi do ustanawiania tego rodzaju zakazów wstępu należałoby raczej upatrywać w aktach wydawanych na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze.

Jednakże nawet jeśliby przyjąć, że – jak to stwierdzono w odpowiedzi na skargę, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3084/17 (CBOSA) – przepisy u.c.p.g. zawierają jednak delegację do ustanawiania ewentualnych zakazów wstępu właścicieli zwierząt wraz z tymi zwierzętami do określonych miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku, to i tak wypada zauważyć, że w kontrolowanej Uchwale nie zostało to uczynione w sposób odpowiadający wytycznym z ww. wyroku NSA. Po pierwsze, wyrok ten zapadł na kanwie postanowienia ustanawiającego zakaz wprowadzania zwierząt do konkretnego obiektu użyteczności publicznej, i to obiektu gminnego (parku miejskiego), tymczasem kontrolowane postanowienia § 16 ust. 3 ustanawiają generalny zakaz wprowadzania zwierząt na wyszczególnione rodzaje terenów/obszarów (pkt 1) i do wymienionych kategorii obiektów (pkt 2), bez względu na ich status własnościowy (tj. także terenów i obiektów niekomunalnych).

Po drugie – istotniejsze – w analizowanym wyroku o sygn. akt II OSK 3084/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że: "Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku.

Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego." Tymczasem, wbrew twierdzeniom skargi, inkryminowane postanowienia Regulaminu mają w istotnym zakresie charakter takich właśnie generalnych zakazów, o czym świadczy choćby ustanowienie w § 16 ust. 3 Regulaminu zakazów: wypuszczania zwierząt domowych na "obszary przeznaczone do rekreacji" (pkt 1), tudzież wprowadzania zwierząt do "obiektów użyteczności publicznej" (pkt 2).

W tym miejscu godzi się jeszcze zauważyć, że przewidziany w § 16 ust. 3 pkt 2 in fine Regulaminu jeden z wyjątków od zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, dotyczący psów przewodników osób niewidomych, został uregulowany – i to znacznie szerzej – w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 426, z późn. zm.). W przepisie tym ustawodawca dopuścił bowiem możliwość wprowadzania psów asystujących osobom z niepełnosprawnościami, a nie tylko osobom niewidomym, i to nie tylko do obiektów użyteczności publicznej, ale także na inne wyszczególnione tereny (w tym na plaże i kąpieliska). W analizowanym zakresie doszło zatem do nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej.

Mając wszystko to na uwadze należało stwierdzić nieważność § 16 ust. 3 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

4. Ad § 20 Uchwały

W myśl tego przepisu: "Właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstawaniu odpadów i ograniczyć ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale."

Zgodnie z wyjaśnieniami autora odpowiedzi na skargę, przepis § 20 Uchwały został wprowadzony na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., z uwagi na regulacje zawarte w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami przyjętym dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 w drodze uchwały nr XXV/440/2012 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r.

W związku z tym wypada zauważyć, że – po pierwsze – wojewódzki plan gospodarki odpadami, uchwalany na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 797), nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 14.04.2015 r., II OSK 2154/13, CBOSA). Oznacza to, że wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej (zob. wyrok WSA z 10.03.2020 r., II SA/Łd 17/20, CBOSA).

Po drugie – jak to już wyjaśniono w pkt 6.3.4 nin. uzasadnienia – regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, będąc aktem prawa miejscowego, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.). Tymczasem z treści inkryminowanego § 20 Uchwały wynika jedynie powinność podejmowania pewnych, bliżej niesprecyzowanych działań czy wysiłków, w celu "zapobiegania" powstawaniu odpadów, "ograniczania" ich ilości oraz "ułatwiania" poddania wytworzonych odpadów procesom odzysku.

Sąd dostrzega, że inkryminowane postanowienia mogą mieć pewien walor perswazyjny i edukacyjny, poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów, ich ograniczania oraz selektywnej zbiórki, mają one jednak charakter wyłącznie postulatu (apelu) i nie rodzą po stronie mieszkańców gminy żadnych konkretnych obowiązków ani nie mogą być w żaden sposób wyegzekwowane. Jeżeli intencją Rady Gminy było, jak wynika z odpowiedzi na skargę, "podniesienie świadomości społeczeństwa w zakresie zapobiegania powstawania odpadów oraz selektywnej zbiórki odpadów", to należy zaznaczyć, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę praw lub wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyroki WSA: z 10.06.2014 r., II SA/Wr 153/14; z 10.03,2020r., II SA/Łd 17/20 – CBOSA).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 20 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

9. Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej jej § 16 ust. 3 i § 20 (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części, tj. co do również zaskarżonych przez Prokuratora: § 16 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Uchwały, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).