Uzasadnienie
Do Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego w Poznaniu wpłynęły cztery skargi
Złożone przez Spółkę A, Spółkę B, Spółkę C i Spółkę D. Postanowieniem z dnia 21 października 2014 roku Sąd połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na podstawie art.154 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153 poz 1270 ze zmianami) po wcześniejszym wezwaniu do wykonania wyroku, spółki złożyły skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 roku sygn. IV SA/Po 958/11 w związku z postanowieniem tegoż Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 roku o sygn. akt IV SA/Po 868/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 roku o sygn..II OSK 230/12 przez Burmistrza Miasta i Gminy oraz przez Radę Miasta i Gminy W. Spółki zarzuciły powyższym organom naruszenie przepisów art. od 6 do 8 kpa przez to,że:
Działały bezprawnie dokonując zmiany obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. (dalej Studium) bez wypełnienia w tym zakresie procedur przewidzianych prawem tj. przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
Naruszyły interes spółek i naraziły je i nadal narażają na szkody przez uniemożliwienie spółkom inwestowania w odnawialne źródła energii w wyniku opieszałości w wykonaniu wyroków sądów.
Naruszyły zaufanie spółek do władzy publicznej przez manipulacje zmierzające do faktycznego niewykonania prawomocnych wyroków niezawisłych sądów,
Działając nietransparentanie uniemożliwiły spółkom czynny udział w postepowaniu w sprawie zmiany studium w następstwie stwierdzenia przez sąd nieważności jego części.
2) art.27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 20012 roku poz. 647 z późniejszymi zm.-dalej "Ustawa o planowaniu" przez to, że tryb zmiany Studium w części dotyczącej zmiany Części II Studium str. 47 pkt 7.3 tekstu ujednoliconego był niezgodny z art.11 i 12 planowaniu. Ostatecznie Spółki wniosły o zobowiązanie Burmistrza miasta i Gminy W. oraz Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy W. do wykonania orzeczeń sadów w ten sposób,że załącznikowi studium nr 2 części dotyczącej pkt.7.3 oraz załącznikowi nr 5 w związku z zał. Nr 2 zostaną nadane brzmienia zgodne z projektem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W.,w przedłożeniu Burmistarza Miasta i Gminy W. pod obrady Rady Miasta i Gminy w dniu [...] czerwca 2010 roku skargi (zał.nr 1)- w terminie uznanym przez Wysoki Sąd za adekwatny,
2) wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy W. oraz przewodniczącemu Rady Miasta i Gminy W. – w obu przypadkach w maksymalnej wysokości przypisanej prawem, w związku z długotrwałym niewykonywaniem prawomocnych orzeczeń sądów i mataczeniem organów państwa w tym zakresie oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postepowania wg norm przypisanych.
Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi podlegają oddaleniu
Na wstępie rozważyć należy kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi, stanowiącej zgodnie z jej treścią skargę na niewykonanie wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 roku sygn.IV SA/Po 958/11 w związku z postanowieniem tegoż Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 roku IV SA/Po 868/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 roku o sygn..II OSK 230/12 przez Burmistrza Miasta i Gminy
Kwestia skargi na niewykonanie wyroku uregulowana jest w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.
- – dalej ppsa), zgodnie z którym, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższe oznacza, iż warunkiem złożenia skargi w trybie art. 154 § 1 ppsa jest pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy spółki wezwały organy samorządowe do wykonania orzeczeń sądów w dniu [...] marca 2014 roku. wezwały organy samorządowe do wykonania orzeczeń sadów.
Tym samym stwierdzić należy, iż dochowany został warunek konieczny do złożenia skargi na niewykonanie wyroku Sądu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy można zarzucić niewykonanie tak jak spółki posługują się w skardze "orzeczeń sądów"
Wyrokiem tutejszego sądu z dnia 25 października 2011 roku w sprawie o sygnaturze IV SA/Po 958/11 stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 roku nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej 2. stwierdzono, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie może być wykonana 3. Zasądzono od Rady Miasta i Gminy W. na rzecz W. S.. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Zauważyć należy,że w wyżej cytowanym wyroku sąd dostrzegł wadliwość uchwały w określnym zakresie ale nie nakładał na organy żadnych obowiązków ani nie formułował wytycznych tym samym nie można zarzucić organom bezczynności w niewykonywaniu wyroku. Jeżeli chodzi zaś o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został zacytowany przez skarżących w skargach o sygnaturze II OSK 230/12 to dotyczył on rozpoznania skargi kasacyjnej od powyżej przywołanego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego,która została oddalona.
Natomiast w prawomocnym postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 5 marca 2013 w sprawie o sygn. IV SA/Po 958/11 odmówiono wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W uzasadnieniu postanowienia sąd podał, że wyrok z dnia 25 października 2011 r. został sformułowany w prawidłowy i precyzyjny sposób. Z pkt 1 sentencji wynika w sposób zrozumiały, że dotyczy on stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w zakresie stanowiącym o dopuszczalności lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 800 m od zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie orzekł w sposób generalny o nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dopuszczalności lokowania elektrowni wiatrowych.
Z niewykonaniem orzeczenia sądu w rozumieniu art. 154 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2, albo § 2 pkt 1-7, art. 146-148 lub 150 p.p.s.a., skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 i uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych.(zobacz Wyrok sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 roku sygn..akt II SA/kr 221/14 cboa).
Sąd aktualnie rozpoznaje skargę na niewykonanie wyroku, w którym stwierdzono nieważność niektórych zapisów uchwały w przedmiocie studium a nie zajmuje się bezczynnością w zakresie niepodejmowania uchwały w trybie art.101a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne jest to czy organy niedopuścily się bezczynności po wydaniu takiego wyroku w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych.
W uznaniu sądu trzeba było rozstrzygnąć,czy organy miały obowiązek ten wyrok wykonać i to w zakreślonym terminie. Jak już wskazano w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego takich wytycznych nie zawarto.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie,że co do zasady gminy nie mają obowiązku sporządzania studium.(zobacz postanowienie II OSK 1501/110). Trudno więc mówić w tym przypadku o jakiejkolwiek bezczynności w zakresie niewykonania wyroku, którego dotyczą skargi.
Gdy chodzi o planowanie miejscowe, to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymuje, z zastrzeżeniem, zasadę fakultatywności podejmowania uchwał w zakresie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Stosownie do art. 9 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zwanego dalej Studium (ust. 1). wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza Studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem,(ust.
2) Studium sporządza się dla obszarów w granicach administracyjnych gminy (ust. 3). Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego.
Regulacja ta nie stanowi o obowiązku w rozumieniu konieczności wykonania czynności w zakreślonym terminie.
Jedynie przepis art. 87 ust. 4 u.p.z.p. zawierał obowiązek ustalenia Studium przez radę gminy w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do dnia 11 lipca 2004r. – przez gminy, które do daty wejścia w życie ustawy nie sporządziły Studium. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.
Drugim wyjątkowym przepisem, który nakłada obowiązek zmiany lub uchwalenia Studium jest art. 12 ust. 3 u.p.z.p. przewidujący przypadek braku uwzględnienia w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach sporządzonych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej służących realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 48 ust. 1 u.p.z.p.). Brak uwzględnienia tych inwestycji uprawnia wojewodę do wezwania rady gminy celem uchwalenia Studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie terminu wojewoda uzyskuje prawo zastępczego wykonania tego aktu ze skutkiem prawnym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Cel publiczny definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wymieniony przepis art. 6 stanowi, że celami publicznymi są poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego, wydobywanego metodą odkrywkową. Zaś art. 7 p.g.g. rozstrzyga, że złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że opisany obowiązek nie jest tożsamym z zapisem art. 9 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącego, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza Studium (lub jego zmianę – art. 27 u.p.z.p.) uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.
Treść wymienionego art. 9 ust. 2 u.p.z.p. ma na celu określenie zgodności Studium z wymienionymi dokumentami na datę jego sporządzenia lub datę jego zmiany. Nie stanowi natomiast o prawnym, zakreślonym czasowo obowiązku każdorazowej aktualizacji Studium do warunków wydawanych dokumentów.
Zmiana Studium lub miejscowego planu zagospodarowania zgodnie z art. 27 u.p.z.p. następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane. Zatem również z treści tego przepisu nie wynika konkretny obowiązek zmiany Studium.
Przepis art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią o tym jakie zasady uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.
1) oraz jakie uwarunkowania uwzględnia Studium – m.in. występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (art. 10 ust. 1 pkt 11), występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie odrębnych przepisów (art. 10 ust. 1 pkt 12). Ponadto Studium określa obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nie leśne (art. 10 ust. 2 pkt 9), obiekty lub obszary dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny (art. 10 ust. 2 pkt 12), obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji (art. 10 ust. 2 pkt 14). W w/w zakresie, za wyjątkiem zapisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., również nie ma prawnego obowiązku bezzwłocznego przystąpienia do sporządzenia Studium lub sporządzenia jego zmiany. Wskazania dotyczą zakresu jaki powinien być uwzględniony w Studium w przypadku jego uchwalania lub uchwalania jego zmiany (ogólny nakaz uwzględnienia konkretnych treści w Studium). Nie odnoszą się natomiast do konieczności dokonywania tych czynności w danym momencie lub w innym wskazanym terminie. Jeżeli będą podejmowane czynności co do Studium to wówczas zaistnieje potrzeba uwzględnienia zakresu wymienionych regulacji. Zatem nie można z tych cytowanych treści przepisów wywodzić czynności nakazanej prawem w określnym terminie.
Podkreślić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozstrzyga kiedy określona kompetencja z zakresu planowania przestrzennego staje się zadaniem gminy o charakterze obligatoryjnym. Wskazują na to treści konkretnych przepisów tj.: art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. odsyłające do przepisów odrębnych[ przy czym w tych przepisach odrębnych musi zaistnieć regulacja wprost stanowiąca o obowiązku "sporządzenia" Studium lub miejscowego planu lub ich zmiany]; art. 12 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na ujęcie w Studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim; art. 87 nakazujący sporządzenie Studium w ciągu roku od wejścia w życie ustawy.
Pozostałe zapisy prawne ustawy nie nakładają skonkretyzowanego, określonego w czasie obowiązku sporządzenia Studium lub jego zmiany czy też sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany.
Tym samym w uznaniu sądu w niniejszej sprawie skargi na podstawie art.151 ppsa należało oddalić.