Uzasadnienie
Firma S. B. S. Sp. J. w dniu 14 marca 2008r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb P. przy ul. O. [...] w P. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 §1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie powyższego wniosku.
Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła S.B.S. Sp. J. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych jako podstawę do umorzenia postępowania polegający na przyjęciu, iż znajdujący się na terenie nieruchomości obiekt jest nielegalny. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów art. 76 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie skuteczności decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia bezterminowego zezwolenia na działanie wielopowierzchniowego obiektu handlowego oraz art. 105 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że organ niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie, gdyż w jego ocenie przedmiot postępowania istniał, natomiast sporne było, czy możliwa jest rozbudowa obiektu tymczasowego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (nr sprawy [...]), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb P. przy ul. O. [...] w P. W uzasadnieniu organ podkreślił, że z opinii ZDM z dnia 12.12.2011r. wynika, że wg obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. znaczna część terenu inwestora przeznaczona jest pod rozbudowę dwujezdniowej ulicy N.O. Planowana rozbudowa budynku handlowego koliduje z planowanym zadaniem samorządowym służącym realizacji celu publicznego i w związku z tym zdaniem ZDM planowana rozbudowa obiektu handlowego nie może być zrealizowana.
Dalej organ wskazał, że teren inwestycji mieści się na obszarze nie objętym m.p.z.p. Istniejący na działce nr [...] budynek handlowy powstał na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1995r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowego na okres tymczasowy do 31 września 1996r. W dniu [...] października 1999r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę przedłużającą ten termin do 6 października 2001r. O dalszą zmianę terminu funkcjonowania tego budynku inwestor nie wystąpił. Powyższe oznacza, że po dniu 7 października 2001r. budynek handlowy z mocy prawa jest użytkowany samowolnie. Nie zmienia tego wydanie przez Prezydenta Miasta P. w dniu [...] października 2007r. decyzji o zezwoleniu na działanie sklepu wielkopowierzchniowego. Decyzja ta nie przekształciła bowiem obiektu tymczasowego w obiekt stały.
W ocenie organu budynek tymczasowy powinien był zostać rozebrany z mocy prawa wraz z upływem terminu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Istniejący budynek nie może być również zalegalizowany, gdyż upłynął termin jego użytkowania określony w pozwoleniu na budowę. Nie można rozbudować budynku, który w świetle prawa nie może być użytkowany.
Dalej organ wskazał, że planowana część rozbudowywana nie stanowi samodzielnego budynku funkcjonującego bez części już istniejącej, która powinna zostać rozebrana. Część rozbudowywana jest integralnie związana z częścią już istniejącą. Nie można rozbudować budynku, który w świetle prawa nie może być legalnie użytkowany. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uwzględnienia kwestii legalności rozbudowywanego i już istniejącego budynku prowadziłoby do wydania decyzji niewykonalnej, a więc nieważnej w myśl art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.B.S. Sp. J. wnosząc o merytoryczne rozstrzygnięcie przez SKO, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istniejący obiekt jest nielegalny. W odwołaniu zarzucono pominięcie przez organ I instancji zaleceń zawartych w decyzji SKO uchylającej decyzję o umorzeniu postępowania. Skarżąca podkreśliła, że tymczasowość obiektu wynikała z planów Miasta w zakresie rozbudowy ul. K., a nie z przyczyn leżących po stronie skarżącej. W odwołaniu wskazano również, że nigdy nie podważano legalności tego obiektu a jego funkcjonowanie było jedynie obarczone warunkiem, że w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji drogowej przez Miasto obiekt miał zostać zlikwidowany.
W ocenie skarżącej z decyzji z dnia 10 lipca 1995r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wynikało ponad wszelką wątpliwość, iż Miasto nie wiedziało, kiedy zamierza przystąpić do realizacji planów w zakresie rozbudowy ul. K., a jednocześnie godziło się na funkcjonowanie hurtowni do czasu faktycznego przystąpienia do tych robót. Taka postawa Miasta P. wynikała nadto z późniejszej decyzji z [...] października 1999r., która nie tylko wyrażała zgodę na dalszą tymczasową lokalizację hurtowni na lata 2000-2001., ale nadto sankcjonowało jej funkcjonowanie w okresie 1996-2000r., nigdy nie podważając legalności obecności obiektu na terenie przedmiotowej nieruchomości. Tym samym funkcjonowanie obiektu było obwarowane warunkiem - mianowicie w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji przez Miasto skarżący mieli obiekt zlikwidować.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium problem sprowadzał się do ustalenia, czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy obiektu, który został wybudowany jako obiekt tymczasowy, którego okres użytkowania upłynął w dniu 6 października 2001r. Organ odwoławczy powołując się na judykaturę (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29.12.2010r. sygn. akt II SA/Ke 345/10 Lex Nr 753205, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.08.2008r. sygn. akt VII SA/WA 866/08, Lex nr 526544) wskazało, że z art. 29 ust.1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, że obowiązek rozbiórki obiektów tymczasowych wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Niespornym było, że budynek, którego dotyczy rozbudowa ma charakter tymczasowy, a okres jego użytkowania upłynął w dniu 6 października 2001r.
Po tym terminie obiekt ten powinien zostać rozebrany. Aktualnie funkcjonuje on bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest, że budynku nie rozebrano i nadal jest użytkowany. Wniosek skarżącej powinien był dotyczyć całego obiektu, tj. już istniejącego obiektu tymczasowego oraz jego rozbudowy. Nie można ustalić warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu, który istnieje bez wymaganych przez prawo decyzji administracyjnych. Okoliczność, że upłynął termin wskazany w decyzjach o pozwoleniu na budowę nie spowodowała, że obiekt zmienił status z tymczasowego na stały.
S.B.S. Sp. J. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy t.j. art. 59 ust.1 w zw. z art. 52 ust.3 w zw. z art. 64 ust.1 w zw. z art. 61 ust.1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego już budynku badaniu podlega charakter tego budynku (tymczasowy, stały) i jego legalność. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy t.j. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, obiekt budowlany objęty decyzją ma charakter tymczasowy.
Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia [...] października 2007r. zezwalającej na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Kopia jest w aktach administracyjnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono że art. 61 ust.1 pkt 1- 5 u.p.z.p. określający warunki, których spełnienie determinuje wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w pkt 1-4 nie wskazuje możliwości badania kwestii legalności i charakteru obiektu, a do przepisów odrębnych określonych w pkt 5 nie należą przepisy prawa budowlanego. Dalej skarżąca podkreśliła, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania z niej konsekwencji prawnych. Skarżąca zakwestionowała również tymczasowość istniejącego obiektu budowlanego podnosząc, że wywiedzenie wniosku o tymczasowości jedynie z decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 1995r. oraz z decyzji z [...] października 1999r. określającej okres użytkowania budynku do dnia 6 października 2001r. jest niewystarczające.
Skarżąca podkreśliła, że z decyzji tych wynika, że Miasto P. godziło się na funkcjonowanie hurtowni do chwili rozpoczęcia rozbudowy ul. K. Tymczasowość obiektu nie wynikała z przyczyn leżących po stronie skarżącego, lecz z potencjalnych planów Miasta. Okoliczności sprawy nie zmieniły się, gdyż Miasto nie rozpoczęło realizacji wspomnianej inwestycji. Dalej skarżąca zakwestionowała wydanie pozwolenia na budowę na określony czas wskazując, że organ całkowicie dowolnie ustalił, że dotyczy ono obiektu tymczasowego. W skardze podniesiono, że przedmiotowa hurtownia nie spełnia również warunku tymczasowości określonego w art.3 pkt 5 prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Ponadto skarżąca powołała się na decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] października 2007r. w przedmiocie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wskazując, że obiekt nie mógł funkcjonować tymczasowo, skoro w 2007r. wydano pozwolenie na jego funkcjonowanie na czas nieoznaczony. Zezwolenie to wydano po ustaleniu legalności istnienia obiektu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Kolegium wskazało ponadto, że przedmiotowy wniosek w przedmiocie warunków zabudowy powinien był obejmować zarówno istniejący już obiekt tymczasowy jak i planowaną jego rozbudowę. Organ odwoławczy wskazał, że powoływana przez spółkę decyzja w przedmiocie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego może stanowić jedynie dowód legalności i rodzaju prowadzonej tam działalności, a nie mogła dotyczyć statusu zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb P. przy ul. O. [...] w P. Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej,
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzjach organów I i II instancji, iż przy uwzględnieniu przedmiotu niniejszego postępowania, jakim zgodnie z wnioskiem skarżącej było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb P. przy ul O. [...] w P. i stanu faktycznego sprawy, nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Obiekt objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla jego rozbudowy, jest bowiem obiektem tymczasowym, który zgodnie z istniejącymi w obrocie prawnym decyzjami w zakresie pozwolenia na budowę powinien być już rozebrany. Strona skarżąca usiłowała zmienić ten stan rzeczy, jednak organy administracji odmówiły zmiany charakteru przedmiotowego obiektu z tymczasowego na stały.
Stanowisko to zaakceptował również tutejszy Sąd. (patrz prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.02.2013r. wydany w sprawie IV SA/Po 1147/12, publ. CBOSA) Fakt iż powyższej rozbiórki jeszcze nie wykonano nie zmienia faktu, iż nie możliwym jest wydanie decyzji warunkach dla jego rozbudowy.
Sąd orzekający w składzie obecnym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13.02.2013r. wydanego w sprawie IV SA/Po 1147/12, że nie do zaakceptowania jest argumentacja strony skarżącej, iż tymczasowość obiektu zasadzała się wyłącznie na potencjalnych planach Miasta P. w zakresie rozbudowy ul. K. i utracie mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z dnia [...] lipca 1995 r. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że przedmiotowa hurtownia nie spełnia warunku tymczasowości określonego w art.3 pkt 5 prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, wskazać należy, że tymczasowe obiekty budowlane - jak sama nazwa wskazuje - wzniesione są na okres czasowy. Składając wniosek o wydanie decyzji tymczasowego pozwolenia na budowę inwestor godzi się z koniecznością rozebrania takiego obiektu po upływie określonego w decyzji terminu.
Ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu, tymczasowe obiekty budowlane podlegają rozbiórce z mocy prawa. Oznacza, to iż obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Zobowiązanym do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest jej adresat wraz z upływem wskazanego w niej terminu, bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań (tak trafnie również w wyroku WSA w Warszawie z 07.08.2008 r., VII SA/Wa 866/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 1988r. sygn. akt IV SA 644/88 gdzie stwierdził, że "...obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę i to z mocy tego właśnie pozwolenia. Wydawanie odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej " (pogląd akceptowany np. w postanowieniu NSA z dnia 27.06.2007r. sygn. akt II OW 23/07).
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. zezwalająca na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Powyższa decyzja nie reguluje bowiem stanu prawnego obiektu i nie przedłuża terminu wskazanego w decyzji z dnia [...] lipca 1995r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowego na okres tymczasowy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.