Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. O. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji wydanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. z upoważnienia Wójta Gminy C. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") z 23 września 2022 r., [...], odmawiającej Skarżącej wypłaty wyrównania – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżąca 26 stycznia 2022 r. (data wpływu) wniosła o wypłatę wyrównania za świadczenie pielęgnacyjne za lata od 2013 do 2019 r.
Decyzją z 16 lutego 2022 r., [...], Wójt odmówił wypłaty wyrównania.
Wskutek odwołania Skarżącej, która wskazała, że we wniosku omyłkowo wskazała okres 2013-2019 r. zamiast 2016-2019 r., SKO decyzją z 24 czerwca 2022 r., [...], uchyliło powyższą decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu II instancji Wójt nie wyjaśnił, w jakim trybie i na jakiej podstawie prawnej Skarżąca domagała się wypłaty żądanego świadczenia. Ponadto organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej stanowiącej podstawę odmowy wypłaty wnioskowanego wyrównania. Wójt winien przede wszystkim wezwać Skarżącą do sprecyzowania żądania przez wskazanie podstawy prawnej swego żądania.
W odpowiedzi na pismo Wójta z 26 lipca 2022 r., wzywające do wskazania podstawy prawnej żądania, Skarżąca w piśmie z 09 sierpnia 2022 r. (data wpływu) wskazała, że nie zna podstawy prawnej swojego żądania, ponieważ jako osoba nielegitymująca się odpowiednimi kwalifikacjami nie musi ich znać i zgodnie z decyzją SKO wnosi o wyrównanie zasiłku dla opiekuna do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego za lata 2016 do 2019 r.
Decyzją z 23 września 2022 r., [...], Wójt odmówił Skarżącej wypłaty wyrównania.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał w szczególności, że przysługujące Skarżącej świadczenia zostały w pełni wypłacone. Decyzją z 12 grudnia 2011 r., [...], Wójt przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 01 grudnia 2011 r. bezterminowo i świadczenie było wypłacane. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) – Skarżąca 27 lutego 2013 r. otrzymała pismo z informacją o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 01 lipca 2013 r., a świadczenie pielęgnacyjne było wypłacane do 30 czerwca 2013 r. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm.) Skarżąca 21 maja 2014 r. została poinformowana o możliwości złożenia wniosku o nabycie prawa do zasiłku dla opiekuna, co też Skarżąca uczyniła składając wniosek 08 września 2014 r. Decyzją z 24 września 2014 r. Wójt przyznał Skarżącej zasiłek dla opiekuna bezterminowo i zasiłek był wypłacany.
Dnia 15 kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (oraz oświadczyłą o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) i decyzją z 05 maja 2019 r., [...], Wójt odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskutek odwołania Skarżącej decyzja ta została uchylona decyzją SKO z 13 czerwca 2019 r., [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wójt decyzją 09 lipca 2019 r., [...], ponownie odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej – SKO decyzją z 05 sierpnia 2019 r., [...], ponownie uchyliło rozstrzygnięcie Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 27 sierpnia 2019 r., [...], odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a wskutek rozpoznania odwołania Skarżącej SKO decyzją z 04 listopada 2019 r., [...], uchyliło decyzję Wójta i przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 01 kwietnia 2019 r. bezterminowo.
Świadczenie zostało wypłacone w listopadzie 2019 r. w łącznej kwocie za okres od kwietnia 2019 r. do listopada 2019 r. Decyzją z 15 listopada 2019 r., [...], Skarżącej uchylono prawo do zasiłku dla opiekuna od 01 kwietnia 2019 r. Skarżąca otrzymała wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego od 01 kwietnia 2019 r. i otrzymywała je do 18 marca 2021 r. – dnia śmierci matki Skarżącej, tj. osoby nad którą sprawowała opiekę. Wójt nie może odnieść się do art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem wszystkie wnioskowane świadczenia zostały Skarżącej wypłacone. Zgodnie z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Decyzja SKO z 04 listopada 2019 r. nie dotyczy zmiany zasiłków, tylko przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie nowego, odrębnego wniosku. Zasiłek dla opiekuna, pobierany przez Skarżącą od 01 lipca 2013 r. do 31 marca 2019 r. nie jest tożsamy ze świadczeniem pielęgnacyjnym.
Organ podkreślił także, że zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do obrotu prawnego i końcowo odniósł się do orzecznictwa nawiązującego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca stwierdziła, że Wójt odmawia jej wypłaty świadczenia, które jej się należy, jednocześnie nie podając konkretnej podstawy bezpośrednio wskazującej uzasadnienie wydanej decyzji. W ocenie Skarżącej bezprawnie utraciła ona świadczenie pielęgnacyjne za lata 2016-2019 i wniosła o wyrównanie świadczenia z uwzględnieniem składek emerytalno-rentowych, co pozwoli na nabycie wyższej emerytury.
Decyzją z 27 października 2022 r., wskazaną we wstępie, SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy.
W uzasadnieniu podkreśliło, że świadczenie przyznane decyzją SKO z 04 listopada 2019 r. zostało wypłacone i było wypłacane do dnia śmierci matki Skarżącej. Skarżącej "nie przysługuje prawo do wyrównania otrzymywanego zasiłku dla opiekuna do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ brak jest podstawy prawnej dla takiego żądania i nie zostało coś takiego jak «wyrównanie» przewidziane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca pobierała inne świadczenie, z którego następnie zrezygnowała z uwagi na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nadto naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. zmieniło się zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu zasadniczo powieliła tezy odwołania, akcentując, że przysługuje jej wyrównanie zasiłku dla opiekuna do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 31 marca 2016 r. do 31 marca 2019 r. wraz z wyrównaniem składek na ubezpieczenie społeczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 2 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 października 2022 r., [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 23 września 2022 r., [...], odmawiającej wypłaty wyrównania za świadczenie pielęgnacyjne – Sąd uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.
Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W myśl przywołanego art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.):
§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w pierwszej części art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 02.12.2021 r., II GSK 2187/21, wyjaśnił, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W katalogu przypadków wydania decyzji bez podstawy prawnej wymienia się przykładowo: (a) wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej; (b) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; (c) wydanie decyzji w sprawie w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny.
Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne
Jak wyraźnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – "Odwołującej nie przysługuje prawo do wyrównania otrzymywanego zasiłku dla opiekuna do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ brak jest podstawy prawnej dla takiego żądania i nie zostało coś takiego jak «wyrównanie» przewidziane w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych".
Sąd rozpoznający sprawę podziela to spostrzeżenie – w przepisach ustawy z 28 marca 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) brak jest regulacji w zakresie "wyrównania zasiłku dla opiekuna do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego". Nawet gdyby przyjąć potoczne rozumienie "wyrównania" to nie tej materii dotyczy art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.
Regulacji takich nie zawiera także ustawa z 04 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1297), czy – tym bardziej – regulacja podustawowa w postaci Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466).
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W doktrynie wskazuje się w powyższym zakresie, że bezprzedmiotowość przedmiotowa może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji, przy czym istotny jest stan prawny z chwili wydawania danej decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (zob. M. Dyl, Komentarz do art. 105 [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Nb 19 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).
Ze względu na niedopuszczalność stosowania w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności decyzji, wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z 04.09.2012 r., I OSK 2294/11.
Konsekwentnie zatem SKO winno uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie.
Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Gdyby nawet zatem brać pod uwagę w niniejszej sprawie zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść skarżącego) – niewątpliwie w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek umożliwiający wydanie takiego orzeczenia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach z uwagi na zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie organ w sytuacji uznania, że nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji w sprawie – umorzy postępowanie, względnie – jeśli po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego uzna, że wniosek Skarżącej jest w istocie wnioskiem o zmianę bądź stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna bądź zasiłek pielęgnacyjny – wyda rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu postępowania w stosownym trybie, ze wskazaniem podstawy prawnej.