Uzasadnienie
Dnia [...] lutego 2009 r. P. T. C. Sp. z. o.o. w Warszawie, reprezentowana przez inwestora zastępczego I. Sp. z o.o., złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego: budowy stacji bazowej telefonii komórkowej – usytuowanie masztu i kontenera technologicznego na istniejącym budynku w O. W., przy ul. K. [...]. Do wniosku dołączono kopię mapy sytuacyjnej.
W dniu [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta O. W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie stacji bazowej PTC E. O. Z.. Do Urzędu Miasta napłynęły sprzeciwy mieszkańców ulic sąsiadujących z ul. K..
Dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta O. W. wydał decyzję nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako podstawę materialnoprawna wskazano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). Organ przedstawił następujące argumenty. Projektowana inwestycja w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłaby uciążliwość dla okolicznych mieszkańców, tak pod względem "dobrego sąsiedztwa" jak i kontynuacji funkcji i ładu przestrzennego. Organ wyjaśnił, iż chodzi o instalację drugiego masztu z antenami na dachu istniejącego budynku). W tak dużym mieście, jak O. W., jest wiele innych miejsc bardziej odpowiednich na lokalizację takiej inwestycji, "(...) niż osiedle z zespołem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gdzie nie zachodzi obawa niespełnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, czy przekroczenia dopuszczalnego poziomu natężenia promieniowania elektromagnetycznego, oraz "dobrego sąsiedztwa"." Nadto, przedmiotowa lokalizacja w środku terenu zabudowy mieszkaniowej nie jest odpowiednią ze względu na ochronę zdrowia ludzi; zachodzi obawa przekroczenia dopuszczalnej gęstości mocy promieniowania elektroenergetycznego.
Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wnioskodawca wniósł, w terminie, odwołanie z żądaniem uchylenia decyzji organu I instancji w całości i wydania przez organ II instancji orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnego z wnioskiem. Odwołujący się podkreślił, iż taka inwestycja stanowi realizację inwestycji celu publicznego, wobec czego nie ustala się warunków zabudowy; obie instytucje normują przepisy, określając inny tryb ich wydania. Zgodnie z art. 56 upzp, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Nadto, organ nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na normie ogólnej, jaką zawiera art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp. Tak więc, organ nie powinien poprzestać na spostrezeniu negatywnego wpływu zamierzenia na ład przestrzenny, nie wskazując z jakiego powodu ład ten miałby być zachwiany. Podniesiono również, iż skoro organ wskazał na obawę co do przekroczenia dopuszczalnej gęstości mocy promieniowania elektroenergetycznego, to powinien wyjaśnił przyczyny, które taką obawę wywołały. W świetle powyższego stwierdzono, że w uzasadnieniu swej decyzji organ nie wskazał faktów i dowodów, na jakich się oparł.
Dnia [...] sierpnia 2009 r. SKO w K., decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał głównie, iż świetle przepisów rozporządzenia RM z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 ze zm., dalej: rozporządzenie), projektowana inwestycja może należeć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania. Tę kwestię rozstrzyga się w odrębnym postępowaniu, dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium, powołując się na art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp stwierdził, iż "wniosek inwestora nie zawiera żadnych informacji, poza danymi o wysokości masztu i wymiarach kontenera".
Wykazane nieprawidłowości uniemożliwiają Kolegium zajęcie merytorycznego stanowiska. Organ wskazał także, że inwestycje polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowych sytuowane są na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a nie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem SKO, ponownie rozpoznając sprawę należy dokonać oceny wniosku pod kątem zgodności z przepisami upzp, oraz ustalić czy przedsięwzięcie wymaga decyzji środowiskowej. Istotne jest też to, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się już stacja bazowa innego operatora.
Dnia [...] września 2009 r. inwestor wniósł, w terminie, skargę do WSA na decyzję drugoinstancyjną, domagając się jej uchylenia w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze zarzucono, iż uchybia ona normom zawartym w art. 138 par. 1 i par. 2 oraz 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. –dalej "Kpa "), gdyż SKO powinno orzec co do istoty sprawy, przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Nadto wskazano na naruszenie przez SKO zasad unormowanych w art. 7 i art. 15 Kpa, podnosząc brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podniósł, że wniosek skarżącej nie zawiera charakterystyki inwestycji, która może być zaliczana do inwestycji wymagających uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Powyższe oznacza, iż Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.
Podstawą materialnoprawną rozstrzygania w przedmiocie niniejszej sprawy jest upzp. Normuje ona zarówno kwestie ustalenia warunków zabudowy (art.59 i nast.) jak i kwestie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art.50 i nast.). Należy dodać, iż orzecznictwo przesądziło, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (m. in. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 04.11.2009 r. - IV SA/Po 477/09; z dnia 05.11.2009 r. – IV SA/Po 552/09). Z takim wnioskiem wystąpił też inwestor. Tymczasem Prezydent Miasta O. W. w decyzji z dnia [...] marca 2009 r., począwszy od jej tytułu, a skończywszy na pouczeniu, myli instytucje ustalenia warunków zabudowy z instytucją ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazana podstawa prawna decyzji I instancji w całości dotyczy warunków zabudowy, dopiero we fragmentach uzasadnienia pojawia się stwierdzenie, że planowana inwestycja to inwestycja celu publicznego.
Zarazem w uzasadnieniu przewijają się wzmianki o "kontynuacji funkcji i ładu przestrzennego" i "dobrym sąsiedztwie", mimo, że pojęcia te nie są związane z inwestycją celu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela pogląd organu II instancji i Inwestora, wyrażony w odwołaniu, że decyzja organu pierwszoinstancyjnego w tym zakresie jest wadliwa. Pozostaje to poza sporem. Do rozważenia pozostaje natomiast ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji w zakresie, w jakim uchyla decyzję pierwszoinstancyjną i przekazuje do ponownego rozpoznania organowi Instancji.
Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że SKO nie rozpoznało – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – sprawy z wniosku P. T. C. Sp. z. o.o. w W. z dnia [...] lutego 2009 r. i uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, nie rozstrzygnąło sprawy merytorycznie. W skardze zawarto wywody i przytoczono orzecznictwo dotyczące zasady dwuinstancyjności oraz kompetencji organu drugoinstancyjnego, określonych w art. 138 Kpa i 136 Kpa. W tym kontekście podkreślono, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przytoczono także tezę wyroku WSA w Warszawie z 09 lipca 2007 r. (IV SA/Wa 948/07), w myśl której organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 par. 2 zd. 1 Kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Dodano, iż Kolegium powinno zlecić osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, przygotowanie projektu decyzji z wniosku inwestora.
Co do zasady, Sąd podziela poglądy prawne Skarżącego wyrażone w skardze na tle art. 15 i art., art. 136 i art. 138 par. 2 zd. 1 Kpa, natomiast do uwagi o zleceniu sporządzenia projektu decyzji Sąd odniesie się w dalszej części. Zadaniem Sądu jest zatem ocena, czy materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji pozwalał organowi II instancji zastosować art. 136 i art. 138 par. 1 pkt 2 część 1-sza Kpa – czego domagał się Skarżący; czy organ miał podstawy, by zastosować art. 138 par. 2 Kpa.
Zgodnie z treścią powołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 Kpa, który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego.
Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/09, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany we wskazanym wyroku WSA w Warszawie, zgodnie z którym przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 Kpa. Jest poza sporem, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne.
W niniejszej sprawie trudno mówić o wątpliwościach SKO co do stanu faktycznego, bowiem ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym są szczątkowe. Rację ma organ odwoławczy, stwierdzając, iż wniosek inwestora nie zawiera żadnych informacji, poza danymi o wysokości masztu i wymiarach kontenera. Rację ma organ odwoławczy także, wskazując na art.. 52 ust. 2 pkt 2 lit c upzp. W myśl tego przepisu, ustalenie inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko." W tym kontekście wskazać należy, że jedynym merytorycznym załącznikiem do wniosku jest kopia mapy sytuacyjnej. Trzeba też stwierdzić, iż organ I instancji nie wzywał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego. W konsekwencji, czynności w postępowaniu wyjaśniającym właściwie sprowadziły się do zebrania i oceny sprzeciwów mieszkańców z okolicy wskazanego miejsca inwestycji.
Jak wskazywano, kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ, co oznacza, że nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia jednego lub nawet kilku dowodów, np. analizy dokumentu mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Sytuacja taka nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Tu, w istocie należy przeprowadzić całe postępowanie dowodowe, łącznie ze sporządzeniem projektu decyzji. W tym miejscu Sąd nie zgadza się z poglądem inwestora, według którego Kolegium powinno zlecić osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, przygotowanie projektu decyzji z wniosku inwestora. Jak pokazuje doświadczenie, i co potwierdza też piśmiennictwo, urbanista lub architekt będący autorem projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego- z reguły jest też pracownikiem administracji, co upraszcza (skraca) procedurę i nie generuje kosztów. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Komentarz, (red. Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2008 s. 358). Wymaganie, by Organ II instancji, przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające, zwłaszcza wobec lakoniczności wniosku (ograniczenia się do wskazania lokalizacji i określenia obiektu) inwestora, łącznie ze zleceniem prac "na zewnątrz", gdy z reguły wykonywane są one w ramach danego Urzędu, nie mieści się w koncepcji kompetencji organu odwoławczego, unormowanych w art. 138 par. 1 pkt 2 zd. 1-sze Kpa. Nie mieści się m. in. dlatego, że w przeciwnym razie doszłoby do uchybienia zasadzie dwuinstancyjności.
W tym kontekście, przywołać należy raz jeszcze treść art. 138 par. 2 Kpa, w myśl którego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi ustawową przesłankę uchylenia decyzji I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny. Wobec powyższego, Sąd uznał decyzję SKO za prawidłową.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.
/-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska ja