Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz na podstawie art. 11c i 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu zażalenia J. P. (dalej także wnioskodawca, skarżący) na postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2016 r. (znak [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (znak [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na budowę [...], w wyniku wznowienia postępowania uchylonej w części decyzją Starosty [...] z dnia [...].01.2014 r., i orzekającą w tym zakresie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...].03.2016 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu pismo wnioskodawcy z dnia [...].03.2016 r., zawierające żądanie "uchylenia podjętych w sprawie działki [...] decyzji". Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...].04.2016 r. (data doręczenia: [...].04.2016 r.) wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień odnośnie charakteru żądania wyrażonego w piśmie z dnia [...].03.2016 r., tj. określenia, czy ww. żądanie dotyczy:
- a) stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...].07.2010 r. (znak [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, [...] czy
- b) wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r.
W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...].04.2016 r. wnioskodawca pismem z dnia [...].04.2016 r. wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r. oraz wznowienie postępowania w tej sprawie.
Zgodnie z dyspozycją art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W związku z tym Wojewoda pismem z dnia [...].04.2016 r. przekazał pismo według właściwości do Starosty. Następnie pismem z dnia [...].05.2016 r., w ślad za wcześniej przekazanym podaniem, Wojewoda przekazał do Starosty kolejne pismo Skarżącego z dnia [...].04.2016 r.
Starosta postanowieniem z dnia [...].05.2016 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r. Wnioskodawca pismem z dnia [...].05.2016 r. złożył zażalenie na to postanowienie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. uchylił postanowienie Starosty z dnia [...].05.2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji ustalił, że znajdujące się w aktach sprawy liczne pisma wnioskodawcy mogą dotyczyć co najmniej kilku odrębnych inwestycji w rejonie [...] oraz kilku różnych postępowań, prowadzonych w oparciu o odrębne podstawy prawne. W związku z powyższym wydanie postanowienia Starosty z dnia [...].05.2016 r. uznane zostało za przedwczesne, bowiem organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, jaki jest faktyczny przedmiot żądania.
Starosta, przystępując do ponownej analizy sprawy, zidentyfikował postępowania administracyjne, jakich potencjalnie mogłoby dotyczyć żądanie wnioskodawcy, a następnie pismem z dnia [...].07.2016 r. wezwał go do doprecyzowania, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy postępowania przeprowadzonego na podstawie przepisów ustawy, zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r., czy jednego z postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Organ I instancji wymienił te postępowania oraz wyjaśnił, których nieruchomości dotyczą. Jednocześnie Starosta wezwał do doprecyzowania przesłanki wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 k.p.a. oraz do wskazania, w jakiej dacie skarżący dowiedział się o decyzji Starosty [...], której wznowienia żąda.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący pismem z dnia [...].07.2016 r. poinformował, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r. zarzucając, iż przesunięcie granicy między działkami [...] i [...] (ul. [...]) nastąpiło bez powiadomienia współwłaścicieli. Skarżący nie wskazał, w jakiej dacie dowiedział się o decyzji, której wznowienia żąda.
Starosta postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. ponownie odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, co następuje: Wniosek skarżącego, doprecyzowany pismem z dnia [...].07.2016 r., nie wskazuje literalnie podstawy prawnej wznowienia postępowanie, jednak zawarte w nim zarzuty: "żaden ze współwłaścicieli nieruchomości gruntowej z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dot. przedmiotowych gruntów" oraz "przesunięcie granicy działki o nr [...] nastąpiło bez powiadomienia współwłaścicieli" odpowiadają przesłance wskazanej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji stwierdził jednak, że wnioskodawca nie udowodnił, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych z art. 148 k.p.a., oraz że nie można uznać, iż termin przewidziany wart. 148 k.p.a. został zachowany - m.in. z uwagi na fakt że w myśl art. 11f ust. 3 ustawy o wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczeń, a w aktach sprawy znajduje się obszerna korespondencja, z której wynika, że wiedzę o okolicznościach sprawy oraz o decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r. skarżący posiadał co najmniej od [...].01.2012 r. (kiedy to do akt sprawy dołączono pełnomocnictwo upoważniające go do reprezentowania jednej ze stron postępowania).
Postanowienie Starosty z dnia [...].07.2016 r. zostało doręczone [...] w dniu [...].08.2016 r. Już po otrzymaniu tego postanowienia skarżący kierował liczne pisma zarówno do organów I i II instancji, jak i do Wójta Gminy [...], m.in. pismem z dnia [...].10.2016 r. ponownie zwracając się do Wojewody o udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia [...].04.2016 r. (odnośnie którego organ II instancji udzielał wcześniej odpowiedzi pismami z dnia [...].06.2016 i [...].07.2016 r.). W odpowiedzi Wojewoda pismem z dnia [...].10.2016 r. wyjaśnił, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r. i że w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne dotyczące tej decyzji. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...].10.2016 r. Mimo to skarżący skierowanym do Wojewody pismem z dnia [...].11.2016 r. po raz kolejny żądał udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia [...].04.2016 r., nie odnosząc się w żaden sposób do informacji o wydaniu postanowienia Starosty z dnia [...].07.2016 r., ani nie wskazując, że złożył zażalenie na to postanowienie.
Na to pismo Wojewoda udzielił kolejnej odpowiedzi pismem z dnia [...].12.2016 r. (data doręczenia: [...].12.2016 r.). Pismem z dnia [...].03.2017 r. (przesłanym również do wiadomości do Wojewody) skarżący zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji dotyczącej zajętego stanowiska, powołując się przy tym na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].07.2016 r. i całkowicie pomijając późniejszą korespondencję - w tym pomijając również postanowienie Starosty z dnia [...].07.2016 r. Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi Starosty [...] z dnia [...].04.2017 r., w której wskazano, że na postanowienie z dnia [...].07.2016 r. nie wpłynęło zażalenie, Skarżący w piśmie z dnia [...].04.2017 r. (przesłanym również do wiadomości do Wojewody) zaczął utrzymywać, że dnia [...].08.2016 r. złożył w Urzędzie Pocztowym zażalenie, którego odbiór Starostwo Powiatowe potwierdziło w dniu [...].08.2016 r. W odpowiedzi z dnia [...].05.2017 r. (przesłanej również do wiadomości do Wojewody) Starosta wyjaśnił skarżącemu, że jego dwa pisma, które wpłynęły do Starosty w dniu [...].08.2016 r., dotyczyły spraw prowadzonych w Wydziale [...] oraz Wydziale [...]. Z treści tych pism nie wynika, że dotyczą zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...].07.2016 r. o ponownej odmowie wznowienia postępowania.
W piśmie z dnia [...].06.2017 r. (przesłanym również do wiadomości do Wojewody) skarżący stwierdził, że nie zgadza się z treścią udzielonej odpowiedzi, bowiem jego zdaniem z treści i dat pism adresowanych do Starosty wynika, że stanowią one zażalenie na postanowienie z dnia [...].07.2016 r. i zostały przekazane w terminie. Ponadto Skarżący zwrócił uwagę na swoje pismo z dnia [...].07.2016 r., w którym wskazywał na okoliczności mające stanowić podstawę do wznowienia decyzji Starosty z dnia [...].07.2010 r. Mimo zawartych we wcześniejszej korespondencji wskazówek, dotyczących konieczności ścisłego precyzowania przedmiotu żądania, skarżący w piśmie z dnia [...].06.2017 r. po raz kolejny odnosi się do szeregu spraw prowadzonych przez różne organy i na różnych podstawach prawnych.
Na mocy art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy właściwym organem odwoławczym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Wielkopolski, dlatego zgodnie z art. 133 i 144 k.p.a., zażalenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Wojewody pismem z dnia [...].06.2017 r.
W opisanym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, co następuje
Pismo Skarżącego z dnia [...].07.2016 r., czyli sprzed daty wydania zaskarżonego postanowienia Starosty z dnia [...].07.2016 r., w oczywisty sposób nie może stanowić zażalenia na to postanowienie. Pozostałe dwa pisma, które wpłynęły do Starostwa Powiatowego w [...] dnia [...].08.2016 r., zostały przez samego Skarżącego opisane w nagłówku jako: zażalenie na Postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 otrzym [...] sierpnia 2016 nr [...] (pismo z dnia [...].08.2016 r.) oraz jako: dotyczy: Decyzja [...] Odwołanie od Decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. numer jak wyżej, otrzymane w dniu [...] sierpnia 2016 (pismo z dnia [...].08.2016 r.). Skoro jednak Skarżący w piśmie z dnia [...].06.2017 r. twierdzi, że pisma te stanowią zażalenie na postanowienie Starosty [...] o ponownej odmowie wznowienia postępowania znak [...] z dnia [...].07.2016 r., organ II instancji uznał za bezcelowe prowadzenie dalszego sporu w tej sprawie, bowiem zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do zmiany owego żądania.
W związku z powyższym, przyjmując wersję najbardziej korzystną dla strony, organ II instancji uznał, że zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...].07.2016 r., wniesione pismami z dnia [...].08.2016 r. i [...].08.2016 r., nadane w Urzędzie Pocztowym w [...] w dniu [...].08.2016 r. (zgodnie z widniejącą na kopercie pieczęcią urzędu pocztowego), zostało złożone w terminie.
Wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącego pismem z dnia [...].03.2016 r. (data wpływu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego: [...].03.2016 r.). Wobec braku koperty, w której pismo to zostało przesłane, przyjmuje się (jako najkorzystniejszy dla strony wariant), że zostało ono nadane dnia [...].03.2016 r. co oznaczałoby, że warunkiem koniecznym dla dotrzymania terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a., byłby fakt dowiedzenia się o decyzji zaistniały nie wcześniej niż dnia [...].02.2016 r.
Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury strona musi udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu - a więc zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Mimo że z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (wyrok NSA z dnia 21.03.2012 r., sygn. akt I OSK 463/11).
Należy jednak podkreślić, że organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, tłumacząc w uzasadnieniu, dlaczego dał wiarę stronie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.10.1998 r., sygn. akt III SA 2802/97).
Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15.05.2008 r. (sygn. akt II OSK 547/07), powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Tak więc bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji - wystarczy więc, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła informacji (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27.01.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 506/09; wyrok NSA z dnia 8.06.2011 r., sygn. akt II OSK 991/10 czy wyrok NSA z dnia 7.08.2008 r., sygn. akt II OSK 931/07).
Skarżący - mimo wezwania - nie określił ani nie udowodnił daty dowiedzenia się o decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r.
Mając więc na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność zbadania, czy wniosek został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., organ II instancji przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy (akta sprawy prowadzonej przez organy obu instancji) w celu ustalenia terminu, w jakim skarżący dowiedział się o decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.2010 r.
Przepis szczególny, jakim jest ustawa, jednoznacznie określa sposób zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 5, 6, 7, 8 ustawy w związku z art. 49 k.p.a.) oraz o wydaniu decyzji (art. 11f ust. 3, 4, 5 ustawy w związku z art. 49 k.p.a.). Co więcej, przepis art. 11f ust. 3 ustawy wyraźnie stanowi, że decyzję doręcza się jedynie wnioskodawcy (zarządcy drogi), a pozostałe strony zawiadamia się ojej wydaniu poprzez obwieszczenie - zgodnie z art. 49 k.p.a., który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W takich przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Nie ulega wątpliwości, że jednym z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 49 k.p.a., jest właśnie art. 11f ust. 3, 4, 5 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.01.2017 r., sygn. akt II SA/Po 869/16).
Jednocześnie art. 49 k.p.a. kreuje fikcję prawną, iż dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej. Innymi słowy, w przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji, czyli publiczne ogłoszenie, adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, iż nie został powiadomiony (nie wiedział) o tej decyzji lub że decyzja ta nie została jemu doręczona.
Należy stwierdzić, że statuowana w art. 49 k.p.a. fikcja prawna doręczenia decyzji lub powiadomienia o niej - w przypadku braku wyraźnego, odmiennego zastrzeżenia - rozciąga się na wszystkie przepisy, które z faktem doręczenia decyzji lub powiadomienia (dowiedzenia się) o niej wiążą określone skutki prawne, a w szczególności na przepis art. 148 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że przewidziany w tym ostatnim przepisie miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do podmiotów, którym, na mocy przepisu szczególnego, decyzja kończąca dane postępowanie była komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, i to bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 12.01.2017 r., sygn. akt II SA/Po 869/16; z dnia 9.10.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 632/13; z dnia 23.11.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 764/11).
Stanowisko to zostało również zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 19.06.2013 r. (sygn. akt II OSK 447/12) który podał, że zastosowanie trybu doręczenia z art. 49 k.p.a. obala domniemanie prawdziwości daty, w której strona dowiedziała się o decyzji. Przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji. To czy strona podjęła czynność poznania treści decyzji nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o decyzji. Zauważyć przy tym należy, że brak wiedzy poszczególnych jej stron o wydaniu decyzji nie wyłącza prawnego domniemania jej skutecznego doręczenia w myśl art. 49 k.p.a.
Dopuszczenie możliwości liczenia terminu w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od daty faktycznego dowiedzenia się przez taką stronę o decyzji w praktyce powodowałoby nieograniczone możliwości składania wniosków o wznowienie postępowania, co niweczyłoby cel inwestycji i sens uproszczonej procedury. Dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu 14 dni (por. wyrok WSA w Poznaniu: z dnia 12.01.2017 r., sygn. akt II SA/Po 869/16; wyrok NSA z dnia 1.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1903/10; wyrok NSA z dnia 15.06.2012 r., sygn. akt II OSK 847/12; wyrok NSA z dnia 5.04.2011 r., sygn. akt II OSK 235/11).
Organ II instancji przytoczył również fragment uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.02.2017 r. (sygn. akt II OPS 2/16): "Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Wobec tego sposób konstrukcji przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do określenia podmiotów, w stosunku do których jest podejmowana czynność doręczenia decyzji, wskazuje na to, że w stosunku do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien początek biegu terminu do wniesienia odwołania wyznaczyć na podstawie zasad wynikających z art. 49 k.p.a. (...) Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych".
Poza wskazanymi formami publicznego ogłaszania o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Wskazany przepis w żaden sposób nie nadaje jednak tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji. W związku z powyższym, po zbadaniu akt sprawy stwierdzono, że organ I instancji, działając zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy, doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczenia. Zgodnie z art. 11f ust. 4 ustawy, zawiadomienie zawierało informację o miejscu, w którym strony mogły zapoznać się z treścią decyzji. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie umieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Starostwa [...] od dnia [...].07.2010 r. do dnia [...].08.2010 r., na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Gminy [...] od dnia [...].07.2010 r. do dnia [...].08.2016 r. [winno być [...].08.2010 r. – k. 429 akt adm. – uw. Sądu] Obwieszczenie zostało również zamieszczone w prasie lokalnej, tj. "[...]" dnia [...].07.2010 r.
Wojewoda wskazał orzeczenie NSA z dnia 19 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 447/12) w którym stwierdzono, że oświadczenie strony o terminie, w którym dowiedziała się o decyzji w sprawie, korzysta z domniemania prawdziwości. Granice domniemania wyznaczają jednak okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym fakty znane organowi z urzędu. Dla obalenia prawdziwości oświadczenia strony istotnym faktem prawnym jest zastosowanie trybu doręczenia decyzji (art. 49 k.p.a.).
W analizowanej sprawie skuteczne zawiadomienie stron o wydaniu decyzji, licząc od daty najpóźniejszego ukazania się obwieszczenia, nastąpiło z upływem dnia [...].08.2010 r. Termin 14 dni od tej daty upłynął dnia [...].08.2010 r. (poniedziałek). W związku z powyższym termin na skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przypadał na dzień [...].09.2010 r. (czwartek).
Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania, złożony przez skarżącego pismem z dnia [...].03.2016 r., w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został złożony z uchybieniem terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., ponieważ termin na skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w tym zakresie upłynął z dniem [...].09.2010 r.
W przypadku niezachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest niedopuszczalne, gdyż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 374/11; wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II OSK 889/11).
Słusznie więc, w ocenie organu II instancji, Starosta w postanowieniu z dnia [...].07.2016 r. stwierdził, że nie można uznać, że termin przewidziany w art. 148 k.p.a. został zachowany. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie badały merytorycznych podstaw zarzutów wniesionych przez skarżącego. W fazie wstępnej, poprzedzającej wydanie postanowienia w sprawie wznowienia postępowania, organ administracji bada bowiem wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych wart. 148 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może zatem nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Ocena merytorycznych przyczyn wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu.
Skargę na postanowienie organu II instancji wniósł J. P.. Wniósł o uwzględnienie podczas jej rozpatrywania wszystkich okoliczności w składanych przezeń dokumentach, albowiem zawierają one istotne dane dotyczące prawidłowego jej rozpatrywania.
W ocenie skarżącego wszystkie podnoszone przez niego zagadnienia mają ścisły związek z budową łącznika pomiędzy ulica [...] a Źródlaną w [...]. Jest jednym z współwłaścicieli nieruchomości, której budowa dotyczy. Gdyby współwłaściciele byli prawidłowo powiadomieni o zamierzonej inwestycji, a później w trakcie jej realizacji były rozpatrywane ich wnioski i postulaty, na pewno nie byłoby składanej obecnie skargi. W treści skargi skarżący podtrzymał całą dotychczasową korespondencję w tej sprawie kierowaną do Wójta [...], Starosty [...] i Wojewody Wielkopolskiego. Podkreślił, że żadnego zagadnienia nie można rozpatrywać oddzielnie, gdyż są one ściśle powiązane ze sobą. Postanowienie Wojewody Wielkopolskiego przywołuje zbyt wiele przepisów prawa, decyzji różnych organów administracji, wyroków, postanowień, orzecznictwa sądów, wykładni przepisów itp.
Skarżący podniósł, że prowadzi gospodarstwo rolne i nie ma czasu, aby co tydzień być w Urzędzie Gminy lub Starostwie Powiatowym i czytać obwieszczenia Wójta lub Starosty, bo któreś z nich może raz na kilka lat jego dotyczyć.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podkreślił, że skarżący – mimo wezwań kierowanych do niego przez organy obu instancji – nie był w stanie udowodnić, że składając wniosek o wznowienie postępowania, dochował terminu z art. 148 k.p.a. Przeciwnie – w aktach znajdują się dowody świadczące o zaangażowaniu skarżącego w sprawę co najmniej od dnia [...].01.2012 r., najpierw jako pełnomocnika E. M., a następnie w imieniu własnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilności opartych na decyzji skutków prawnych. Każda decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia wspomnianej stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych przez adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.
Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.
Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.).
Art. 148 k.p.a. stanowi w § 1, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś w § 2 - że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3226/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).
Dokonując analizy złożonego wniosku organy administracji uznały, że skarżący nie wykazał złożenia wniosku o wznowienie postępowania w miesięcznym terminie od dnia, w którym dowiedział się o decyzji.
Te konkluzje organów należy podzielić. Podkreślić tu należy, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu dochowania terminu z art. 148 k.p.a. – to wnioskodawca musi udowodnić kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28.07.2015 r., sygn. akt II OSK 3115/13, CBOSA).
Skarżący nie wskazał daty, w jakiej dowiedział się o decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (znak [...]). Analiza akt administracyjnych nie pozwala jednak na zakwestionowanie stanowiska organów, że nastąpiło to wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.
W tym miejscu zauważyć należy, że argumentacja organu II instancji akcentująca rolę zawiadomienia z art. 11f ust. 3 ustawy nie jest przez Sąd podzielana. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy.
Jak stwierdził WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 158/17 (CBOSA) termin doręczania decyzji (przy zastosowaniu fikcji prawnej z art. 49 k.p.a.) nie jest tożsamy z momentem "dowiedzenia się" strony o decyzji dla celu, jakim ma być wznowienie postępowania. Sąd orzekający podziela, w tej kwestii, pogląd wyrażony dotychczas w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.02.2011 r. w sprawie o sygn. art. II OSK 2517/10 wypowiedział następującą tezę: "Zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że doręczenie uważa się za dokonane ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Jednakże owo przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.).
Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 08.01.2016 r. – IV SA/Wa 1401/15 (Lex nr 2055234), jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 04.11.2016 r. – II SA/Łd 590/16 (Lex nr 2154631), który stwierdził:
"Nie można wykluczyć, iż data dowiedzenia się przez stronę o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia może być zupełnie inna, niż data fikcyjnego doręczenia tej decyzji przy zastosowania trybu obwieszczeń. A skoro tak, oczywistym jest, iż organ do którego wpłynie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia na wstępie zobligowany jest m.in. ustalić, czy strona zachowała termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. przy użyciu stosownych środków dowodowych.".
Tezy te znajdują pełne zastosowanie w sprawie niniejszej. Nie zmienia to jednak oceny przez Sąd konkluzji Wojewody, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem ustawowego terminu.
Pewnym problemem w niniejszej sprawie jest chaotyczność i nieprecyzyjność pism skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego. I tak organy przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez skarżącego pismem z dnia [...].03.2016 r. Zaważyć tu jednak trzeba, że w piśmie tym skarżący nawiązuje do swoich wcześniejszych pism: z [...].12.2015 r. i [...].01.2016 r. W tych dwóch pismach skarżący wskazuje z kolei swe jeszcze wcześniejsze pisma, nie wskazując nawet ich wszystkich dat i stwierdzając, że "sprawa została zasygnalizowana już w roku 2013".
Zdaniem Sądu nie sposób jednak przyjąć, by wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2010 r. został złożony wcześniej niż to przyjęły organy obu instancji. Treść wcześniejszych pism nie wskazuje na wyartykułowanie takiego żądania. Zauważyć także trzeba, że najstarsze sygnowane przez skarżącego pismo pochodzi z 9.09. 2015 r. i zawiera prośbę o udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia [...].08.2015 r. dotyczące nadesłania odpisu protokołu spotkania, jakie odbyło się w Urzędzie Gminy [...] [...].08.2015 r. Kolejne chronologicznie pismo skarżącego pochodzi z [...].09.2015 r. Wcześniejszych pism skarżącego w aktach administracyjnych nie ma. Nie oznacza to jednak, że nie pojawiają się tam jego dane personalne. Jak słusznie zauważył organ I instancji w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone skarżącemu przez E. M. dnia [...] stycznia 2012 r. E. M. wiedziała zaś o decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2010 r. najpóźniej dnia [...] lutego 2011 r., gdyż wskazuje na tę decyzję w piśmie z tego właśnie dnia pochodzącym (z pisma tego nie wynika zresztą wola skarżenia tejże decyzji, lecz zawiera ono prośbę o wyjaśnienie wskazywanych okoliczności).
Rozumowaniu organu I instancji, że skarżący co najmniej od momentu udzielenia pełnomocnictwa przez E. M. wiedział o decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie można zatem zarzucić błędu. Skarżący podnosi w treści pisma z dnia [...].07.2016 r., że jednym ze spadkobierców E. M. został na podstawie notarialnego aktu dziedziczenia z [...] marca 2015 r. Uprawniona jest zatem teza, że nawet najstarsza odnotowana (9.09.2015 r.), bądź jedynie wspominana (12.08.2015 r.) w aktach administracyjnych, aktywność procesowa skarżącego działającego we własnym imieniu podjęta została po upływie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. (pomijając już fakt, że pismo z dnia [...].09.2015 r. w żaden sposób nie wskazuje na zamiar wszczęcia trybu wznowieniowego wobec jakiejkolwiek decyzji).
W kontekście przedstawionych wyżej rozważań Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.