Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. Spółka A z siedzibą w S. (zwana dalej "Inwestorem" lub "Spółką") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] ark. [...] obręb U. położonej w P. przy ul. [...]. W dniu [...] czerwca 2016 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek Spółki celem ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją nr [...]") Prezydent Miasta P. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") ustalił warunki zabudowy dla realizacji wskazanej inwestycji. Decyzja uzyskała przymiot ostateczności z dniem [...] sierpnia 2017 r.
W dniu [...] kwietnia 2018 r., A. R. (zwany dalej "Skarżącym") zwrócił się z wnioskiem do Prezydenta o wznowienie postepowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. W treści wniosku, Skarżący podniósł, że bez własnej winy nie został uznany za stronę postepowania administracyjnego i nie brał w nim udziału. Jak wskazał, o fakcie wydania decyzji dowiedział się po sprecyzowaniu informacji, w dniu [...] kwietnia 2018 r. od Stowarzyszenia Rozwoju U. z siedzibą w P..
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent wznowił postępowanie. Skarżący został wezwany do wykazania interesu prawnego, który jego zdaniem, mu przysługuje. Skarżący przedłożył dowód własności z Bazy Ewidencji Gruntów prowadzonej przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P.., z którego wynika, iż Skarżący jest jedynym właścicielem działki nr ew. [...].
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. L. M. również wystąpił o wznowienie postepowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. L. M. podobnie jak Skarżący wskazał, że nie brał udziału w postepowaniu bez swojej winy. Z podobnymi wnioskami wystąpili także: G. O., M. C., P. P., H. K., a także Stowarzyszenie Rozwoju U. (zwani dalej łącznie wraz ze Skarżącym "wnioskodawcami").
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Prezydent odmówił uchylenia decyzji nr [...]. W uzasadnieniu decyzji, Prezydent wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej odległości mogą być stroną, gdy wykażą istnienie swojego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. W ocenie organu I instancji, żaden z wnioskodawców nie wykazał takiego interesu.
W terminowo wniesionym odwołaniu wnioskodawcy wnieśli o uchylenie decyzji i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta uznając za niedopuszczalne wydawanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] wobec wnioskodawców i odrębnie dla D. T. i M. G., którzy równolegle, ale niezależnie od wnioskodawców, wnieśli o wznowienie postępowania. Tak samo, niewłaściwie wydano odrębne postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem to wskazuje, że dla każdego z wnioskodawcy toczy się odrębne postępowanie wznowieniowe. Poza tym, Kolegium podobnie uznało, że interes prawny musi być wywodzony jedynie z przepisu prawa materialnego albo z przepisów o postępowaniu administracyjnym.
W wyniku ponownie wznowionego postępowania, jednak bez udziału Stowarzyszenia Rozwoju U., decyzją z dnia [...] maja 2019 r. [...] Prezydent uchylił decyzję nr [...] i odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy (bez Stowarzyszenia Rozwoju U.) nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy, podkreślając, że jako właściciele nieruchomości znajdujących się blisko planowanej inwestycji powinni mieć możliwość sprawdzenia czy w związku z tą inwestycją w przyszłości na ich działce nie będzie potrzeby wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, czego wymaga zasada ogólna z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, który jednoznacznie wskazywałby kto jest stroną postepowania o ustalenie warunków zabudowy.
Odmowę ustalenia warunków zabudowy Prezydent uargumentował tym, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu dla zamierzenia we wnioskowanym kształcie. Przede wszystkim inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy sąsiedniej, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków oraz cech zagospodarowania terenu.
Odwołanie od decyzji wniosła Spółka przez swojego pełnomocnika – r. pr. M. R.. Spółka zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości żądając wydania decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta i odmawiającej uchylenia decyzji nr [...]. W obszernym odwołaniu, Spółka zarzuciła naruszenie szereg przepisów prawa procesowego. Z ostrożności procesowej podniesiono także dodatkowo zarzuty naruszenia prawa materialnego. Głównym argumentem Spółki był fakt, że Kolegium decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchyliło decyzję Prezydenta wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych uznając jednocześnie, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego.
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło uchylenia decyzji nr [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu decyzji obszerny stan faktyczny, organ II instancji stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do występowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na fakt, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") nie zawiera normy prawnej stanowiącej o interesie prawnym. Z tego względu, zdaniem Kolegium, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. "W ocenie organu odwoławczego działki Wnioskodawców nie są położone w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar oddziaływania tej inwestycji zamyka się bowiem tylko w granicach terenu inwestycji."
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżący zaskarżył decyzję Kolegium w całości zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie organu, że Skarżący i pozostali uczestnicy postępowania nie są stronami. Na tej podstawie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą. Skarżący podkreślił, że m. in. jego nieruchomość znajduje się w bezpośredniej bliskości do terenu objętego planowana inwestycją, szczególnie, gdy zostaną zrealizowane dalsze zaplanowane przez Inwestora etapy budowy.
Skarżący powołując się na § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) stwierdził, że wyznaczony obszar analizy funkcji obejmuje także i jego działkę, stąd zasadny jest wniosek, że planowana inwestycja oddziałuje na działki sąsiednie. Skarżący upatruje swój interes prawny w planie budowy 20 zjazdów z [...] na teren objęty inwestycją. Ponadto, z realizacją inwestycji wiąże się konieczność budowy chodnika od strony działek przylegających do [...], co implikuje w myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zmianami, zwanej dalej "u.u.p.c.g.") obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, zarzuty uznało za nieuzasadnione, w związku z czym wniosło o oddalenie skargi w całości.
Odpowiedź na skargę złożyła także Spółka, w której wniosła o oddalenie skargi.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. w imieniu Skarżącego, jego pełnomocnik – adw. K. M. ustosunkowała się do wniesionych odpowiedzi na skargę. W piśmie wyrażono dezaprobatę dla twierdzeń podniesionych w odpowiedziach na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.
Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie (chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne), ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji.
Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, a więc gdy nie ma możliwości zaskarżenia ich w trybie zwyczajnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3061/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwana dalej "CBOSA"). Podobne stanowisko wyraża doktryna: "Wznowienie postępowania jest instytucją procesową polegającą na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli mają miejsce przyczyny wznowienia taksatywnie określone w przepisach prawa procesowego" (Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 158). Ustawodawca wskazuje w art. 145-145b k.p.a. przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania.
Tryb wznowienia reguluje art. 148 k.p.a., który stanowi: Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W powołanym przepisie należy dostrzec trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby dochować wymaganiom niezbędnym do wznowienia postępowania. I tak, należy wskazać po pierwsze termin (miesięczny) od dnia, w którym powzięto wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Drugą przesłanką jest powołanie choćby jednej okoliczności, o której mowa w art. 145-145b k.p.a. i wreszcie przesłanka trzecia tj. wniosek musi pochodzić od strony postępowania. Kumulatywne spełnienie tych przesłanek prowadzi do wznowienia postępowania, a w jego następstwie, do merytorycznego rozpoznania wniosku.
Niesporne jest to, że Skarżący dochował wymogu zgłoszenia wniosku w terminie miesięcznym, a także to, ze powołał przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotą niniejszej sprawy jest rozeznanie, czy Skarżący posiada interes prawny, który legitymował go do udziału w postępowaniu zakończonym decyzja o warunkach zabudowy.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. nie wskazują podstawy prawnej, z której wywodzony jest interes prawny. W związku z tym, należy poddać analizie art. 28 k.p.a., który stanowi podstawę prawną do uznania za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1892/17, CBOSA). Powołany przepis stanowi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Zgodnie z jednolitym orzecznictwem: "Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze wnioskodawca i właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, objętej wnioskiem oraz podmioty, którym przysługuje prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Dla ustalenia kręgu stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, istotny jest charakter i parametry inwestycji" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 327/19, CBOSA).
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skonstatował kwestię interesu prawnego w świetle u.p.z.p. w następujący sposób: "Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Dla oceny, kto oprócz tych podmiotów ma przymiot strony postępowania lokalizacyjnego uwzględnić należy art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W decyzji o warunkach zabudowy organ administracji ma obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Osobą trzecią, w rozumieniu wskazanych przepisów, mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości inwestora" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 269/17, podobnie wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, CBOSA).
Na tej podstawie, w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie wyznacza normy prawnej, z której wyprowadza się interes prawny, należy dla skutecznego wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, wskazać na oddziaływanie planowanej inwestycji na podmiot prawa, który rości sobie prawo do tego udziału.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że Skarżący upatruje swój interes prawny w tym, że planowana inwestycja przewiduje dalszy ciąg zabudowy terenu, a wraz z nią, budowę 20 zjazdów z ul. [...]. Ponadto, Skarżący wskazał, że planowana inwestycja przewiduje także budowę chodnika.
Sąd nie podziela stanowiska pierwszego Skarżącego odnośnie do pierwszego zarzutu. Decyzja nr [...] zakładała ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] ark. [...] obręb U. położonej w P. przy ul. [...]. W treści tej decyzji, Prezydent wskazał, że w związku z planowaną inwestycją, ma powstać tylko jeden zjazd. Tylko w takim zakresie, w jakim Prezydent określił warunki zabudowy dla konkretnego terenu, Sąd może badać zasadność zarzutów Skarżącego. Ewentualne plany w zakresie rozbudowy osiedla, w przyszłości, nie mogą podlegać sądowej kontroli, jeżeli nie były one przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.
Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. "Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1105/18, CBOSA).
Należy wziąć pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy, która jest wydawana niejako w zastępstwie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi (zastępczy) sposób zagospodarowania i przeznaczenia objętego tą decyzją na przyszłość (por. M. Mączyński, Zasady ogóle planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu (red.) E. Topolnicka, T. Mądry, Poznań 2017, s. 139).
"Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 685/19, CBOSA). Powyżej przytoczone stanowiska z orzecznictwa, skłaniają do wniosku, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zagospodarowania terenu w sposób w niej określony, nie przesądza o tym, że w przyszłości rzeczywiście zostanie zrealizowana inwestycja dokładnie w takim kształcie, do momentu, w którym Inwestor nie wystąpi o pozwolenie na budowę.
Skarżący nie mógł zatem skutecznie podnosić, że w przyszłości powstaną zjazdy w liczbie 20, tym bardziej, że decyzja nr [...] stanowiła tylko o konieczności budowy jednego zjazdu z ul. [...]. Ta sama decyzja nie dotyczyła także zamierzeń inwestycyjnych, które przedstawił Skarżący w załączniku do skargi – broszurze informacyjnej o planach inwestycyjnych. Organ administracji publicznej rozstrzyga o warunkach zabudowy jedynie w zakresie wnioskowanym przez inwestora. Jeżeli nie obejmuje on dalszych etapów realizacji inwestycji, zarzut o planowanej rozbudowie nie może być uwzględniony.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym, za zasadny natomiast należy uznać podniesiony zarzut dotyczący obowiązków nałożonych na podmioty prawa wynikające z konieczności utrzymywania w czystości chodnika, którego budowa została także przewidziana w decyzji nr [...]. Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g, który stanowi: Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Powołany przepis należy skonfrontować z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami), który stanowi: "Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane." Obok powołanego przepisu należy także przywołać treść art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które odpowiednio stanowią: "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę." Dalej: "Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy." Ustawodawca sygnalizuje konieczność zapewnienia zgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. "Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu.
W takiej sytuacji, chcąc zrealizować planowaną inwestycję, Spółka będzie zobowiązana na podstawie pozwolenia na budowę zbudować także chodnik, co wynika także z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 2985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470): Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (ust. 1). Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa miedzy zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (ust. 2). Organ administracji budowlanej jest tym samym związany decyzją o warunkach zabudowy. "Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę nie może zawierać innych ustaleń, niż te przyjęte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1226/11, CBOSA).
Decyzja o warunkach zabudowy przewiduje obowiązek Inwestora budowy jednostronnego chodnika w ul. [...] po stronie istniejącej zabudowy jednorodzinnej.
Mając zatem na względzie to, że udzielenie pozwolenia na budowę Inwestorowi będzie wiązało się z koniecznością wybudowania chodnika, podmiot, którego nieruchomość bezpośrednio graniczy z chodnikiem będzie objęty obowiązkiem utrzymywania go w czystości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g.
Tej okoliczności nie wziął pod uwagę organ II instancji, przez co przedwcześnie stwierdził, że Skarżący nie ma interesu prawnego i z tego względu nie może być stroną postępowania wznowieniowego. Sąd w składzie orzekającym nie przesądza czy Skarżący posiada interes prawny w świetle przytoczonego uzasadnienia. Należy wziąć pod uwagę, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g. ustawodawca nakłada obowiązek na właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania porządku na chodniku, jeżeli nieruchomość bezpośrednio graniczy z nieruchomością. Tylko ustalenie, czy nieruchomość Skarżącego graniczy z pasem drogi, na którym ma w przyszłości powstać chodnik, a w związku z tym powstanie obowiązku publicznoprawnego w zakresie utrzymania chodnika w czystości, prowadzi do wniosku o posiadaniu interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu.
Sąd nie podziela stanowiska Spółki wyrażonego w odpowiedzi na skargę w tym zakresie, bowiem powołany przez nią wyrok tut. Sądu podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy nie ogranicza praw rzeczowych związanych z nieruchomością. Jednakże, powstanie obowiązku utrzymania czystości z tytułu realizacji chodnika w świetle art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g. nie ogranicza prawa własności, ale stanowi nałożenie na właściciela nieruchomości nowego obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Ten związek przyczynowo-skutkowy stanowi podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego.
Nie jest rolą Sądu ustalenie na podstawie akt administracyjnych zebranych w niniejszej sprawie, czy nieruchomość Skarżącego ma bezpośrednią styczność z drogą publiczną, na której miałby powstać chodnik, gdyż to jest zadaniem organu administracji publicznej w ramach postępowania wyjaśniającego.
Reasumując, ustalenie przez Kolegium, że Skarżący nie posiada interesu prawnego bez dokonania wcześniej ustaleń w zakresie styczności jego nieruchomości z pasem drogi publicznej, od czego może zależeć w przyszłości obowiązek utrzymywania planowanego chodnika w czystości, prowadzi do pozbawienia możliwości ochrony jego interesu. Istnienie tego interesu może być stwierdzone jedynie w sytuacji, gdy potwierdzi się, że nieruchomość Skarżącego graniczy z mającym powstać chodnikiem w pasie drogi publicznej w związku z planowaną inwestycją.
Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, chociaż nie wszystkie argumenty Sąd uznał za zasadne. W związku z tym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawę opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata, [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium zweryfikuje krąg stron postępowania przy uwzględnieniu, że interes prawny przysługiwać będzie właścicielom nieruchomości położonych bezpośrednio przy przewidywanym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2017 r. chodniku w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g.