Uzasadnienie
Decyzją nr [...]z dnia [...]r., Komendant Rejonowy Policji [...]przyznał W.S. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...]r. W uzasadnieniu podano, że z dniem [...] października 1998 r. Zainteresowany przeszedł na emeryturę, nie posiada lokalu mieszkalnego, zamieszkuje u teściów.
Decyzją nr [...]r. z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w P. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) stwierdził wygaśnięcie z dniem [...]r. decyzji nr [...]z dnia [...]r. o przyznaniu Zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z wejściem w życie z dniem 12 maja 2005 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633, dalej: rozporządzenie z 2005 r.) został uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2002 r.).
Wykreślenie tego przepisu, który stanowił, iż przepisy rozporządzenia z 2002 r. stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, jest równoznaczne z brakiem uprawnień do przedmiotowego świadczenia dla emerytów i rencistów policyjnych.
Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Zainteresowany odwołał się od decyzji organu I instancji, kwestionując negatywne następstwa uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r.
Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym policjanci - emeryci zachowali prawo do lokalu mieszkalnego, ale wobec wykreślenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. stracili prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W. S. pismem z dnia [...] września 2005 r. złożył skargę do sądu administracyjnego. Podniósł, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca i uważa ją za niesprawiedliwą. Zaprezentowana przez rozstrzygające sprawę organy interpretacja narusza zasadę praw nabytych oraz nie działania prawa wstecz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się być zasadną.
Przed dokonaniem analizy okoliczności faktycznych i prawnych, które stały się podstawą decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie konieczne jest poczynienie spostrzeżenia o podstawowym znaczeniu dla wykładni zastosowanych przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie przyznanie Skarżącemu równoważnika pieniężnego nastąpiło na mocy decyzji administracyjnej, która posiada walor ostateczności. Wszelkie zaś instytucje procesowe, których stosowanie powoduje wkroczenie w sferę uregulowaną decyzją ostateczną, obligują organy administracji publicznej do szczególnej ostrożności w wykładni przepisów prawa (w literaturze prezentowany jest pogląd, że "uregulowanie zawarte w art. 162 k.p.a. można potraktować jako element kontroli wykonania decyzji administracyjnej, ale też jako wyjątek od zasady stabilności (trwałości) ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.)" - A. Matan [:] Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, Tom II s. 438).
Orzeczenie w sprawie skargi na decyzje wydane w przedmiotowej sprawie wymaga przede wszystkim oceny następstw uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. oraz dopuszczalności zastosowania środka przewidzianego w art. 162 § 1 kpa.
Rozporządzenie z 2005 r., na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r., nie zawierało w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzanej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. Dlatego też niezbędne jest sięgnięcie do ogólnych uwag prezentowanych w doktrynie w zakresie skutku zmiany stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego.
Pomocne mogą okazać się zwłaszcza uwagi T. Wosia. Wskazując na określone wyjątki zauważa on, że "(...) uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (...)" (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992, nr 7, s. 54; z poglądem tym zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 maja 2005 r., sygn. II SA/Wa 2389/04, LEX nr 166902). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Nie jest więc dopuszczalne budowanie koncepcji, zgodnie z którą każdorazowa zmiana stanu prawnego skutkować musi ustaniem istniejących stosunków prawnych i utratą przez stronę posiadanych uprawnień.
W przedmiotowej sprawie w rozporządzeniu z 2005 r. prawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. Dlatego też, przychylając się do wyżej przytoczonego poglądu, uznać należy, że obowiązywała nadal decyzja, która przyznawała Skarżącemu równoważnik pieniężny.
Skoro więc przyjąć należy, że pomimo uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. stosunek prawny nadal istniał, konieczne jest rozważenie dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Art. 162 § 1 kpa pkt 1 stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji łączyć należy z ustaniem prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej (tak: J. Borkowski [:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 785). Wykładnia obowiązujących przepisów prawa materialnego nie daje jednak podstaw do tego, by w przedmiotowej sprawie wnioskować o ustaniu stosunku prawnego. Określony akt administracji publicznej nie staje się bowiem bezprzedmiotowy sam z siebie tylko z uwagi na zmiany stanu prawnego. Akt taki staje się bezprzedmiotowym wówczas gdy nowelizowane przepisy taki skutek wyraźnie przewidują.
Trafnie w cytowanym wyżej orzeczeniu WSA skład orzekający przyjął, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a tymczasem omawiana regulacja takiej sytuacji nie przewidziała. Jakkolwiek art. 162 § 1 pkt 2 kpa przewiduje ponadto wygaśnięcie decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, to jednak organy orzekające nie wykazały w kwestionowanych decyzjach istnienia takich przesłanek. Dlatego też w ocenie tutejszego Sądu, zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej stanowiło naruszenie przepisów skutkujące na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa) konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej z obiegu prawnego i orzeczeń jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, natomiast na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł o braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji.
/-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska
MB