Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2013 r., J. N., student Uniwersytetu [...] w [...] (dalej [...]), złożył wniosek o przyznanie stypendium Rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2013/2014 na kierunku administracja. Do wniosku załączono odpowiednie załączniki wraz z zaświadczeniami European Centre Of Citizens' Partnership (ECCP) z dnia [...].10.2013r. o udziale J. N. w organizacji konkursu fotograficznego, konferencji międzynarodowej wymiany młodzieży oraz zaświadczenie Koła Naukowego Administratywistów [...] "[...]" z dnia [...].10.2013r.; we wniosku opisano inne osiągnięcia studenta, w tym organizację krajowej konferencji naukowej dotyczącej kierunków rozwoju prawa administracyjnego w Polsce.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. r., nr [...], znak [...], działający w imieniu Rektora Prorektor ds. studenckich prof. dr hab. Z. P. na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 174 ust. 1, 2 i 4, art. 175 ust. 2-3 i art. 181 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej P.s.w.) oraz § 3-4, § 8-10 Regulaminu stypendium Rektora dla najlepszych studentów [...] (załącznik do Zarządzenia Rektora [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r.; dalej Regulamin), § 60 ust. 1-3 Statutu [...] i § 1 Zarządzenia Rektora [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) - odmówił J. N. przyznania stypendium Rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2013/2014 ze względu na nieuzyskanie wymaganego wyniku punktowego uprawniającego do otrzymania stypendium.
W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że w toku postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego z uwzględnieniem osiągnięć ustalono, iż student uzyskał wynik [...] pkt, który nie pozwala go zakwalifikować do grona osób uprawnionych do otrzymania stypendium, bowiem wymagane minimum punktów uzasadniających przyznanie stypendium wynosi 153 pkt. Decyzję tą doręczono w dniu [...].02.2014r. ze stosownym pouczeniem.
Pismem z dnia [...] marca 2014 r. J. N. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie przyznania stypendium Rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki 2013/2014.
W uzasadnieniu wskazał, że zaświadczenie o osiągnięciach naukowych, podobne jak jego, innym studentom zostało uwzględnione, zatem załączył kolejne zaświadczenie z dnia [...] marca 2014r., z uwzględnieniem zakresu obowiązków i wniósł o uwzględnienie osiągnięcia naukowego. Ponadto zarzucił, iż w pierwszej turze weryfikacji wszystkie jego osiągnięcia zostały zaakceptowane, a następnie - co wynika z decyzji - odrzucone bez wyjaśnienia przyczyn. Zarzucił też naruszenie art. 9 i 10 kpa nakładających na organy obowiązek informowania stron i zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. o nr [...], znak [...] działający w imieniu Rektora - Prorektor ds. studenckich prof. dr hab. Z. P. - na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175 ust. 2 i 3, art. 181 ust. 1 i 4 oraz art. 207 ust. 1 i 2 P.s.w. oraz § 3-4, § 8, § 11 ust. 1, 2 i 10 Regulaminu, § 60 ust. 1-3 Statutu [...], § 1 Zarządzenia Rektora [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji 2008-2012 oraz art. 104 K.p.a. - ponownie odmówił studentowi przyznania stypendium Rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2013/2014.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w toku ponownego postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego na podstawie prośby studenta stwierdzono, iż w postępowaniu w pierwszej instancji dokonano prawidłowej oceny jego osiągnięć.
J. N. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].
Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8, 9, 10 i art. 107 § 1 i 3 kpa.; zarzucił też przewlekłość postępowania i, opisując swe osiągnięcia, brak merytorycznego rozpoznania sprawy.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu powyższej skargi J. N. podniósł, że spełnia wszystkie wymogi ustawowe i regulaminowe dla uzyskania stypendium. Skarżący uzyskał bowiem wysoką średnią ocen (powyżej 4,0) i wykazał szereg osiągnięć oraz aktywność naukową z § 4 ust. 2 regulaminu. Posiada zatem osiągnięcia wymienione w załączniku nr 1 do Regulaminu z tytułu organizacji konferencji krajowej. Do wniosku skarżący załączył odpowiednie zaświadczenia, które znajduje się w aktach administracyjnych, a które nie zostały wzięte pod uwagę.
Zdaniem skarżącego decyzja z dnia 19 grudnia 2013r. nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych (prócz wskazania, że skarżący uzyskał [...] punkty na [...] koniecznych), czym narusza art. 107 § 1 i 3 kpa. Uzasadnienie nie wskazuje rzeczywistej średniej skarżącego ani nie ocenia zaświadczeń o organizacji konferencji; nie ustala ile punktów skarżącej uznano z tytułu średniej, a ile i czy - z tytułu osiągnięć w sferze aktywności naukowej.
Skarżący wskazał też, że mimo iż organ ponownie orzekający w sprawie miał obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, decyzja z dnia [...] maja 2014 r. także nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, prócz przytoczenia liczby osiągniętych [...] punktów.
W odpowiedzi na powyższą skargę, Rektor [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, a także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie pod nieobecność organu.
Zdaniem pełnomocnika organu, zaskarżona decyzja w związku z tylko odpowiednim stosowaniem przepisów kpa w postępowaniu w sprawie przyznania stypendium Rektora nie musi spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja wydana przez organ administracji. Zaznaczono też, że jeżeli chodzi o zaświadczenia złożone przez skarżącego, nie każdą czynność podczas organizacji konferencji naukowej można uznać za osiągnięcie naukowe. Dopiero rodzaj i zakres uczestnictwa opisany w zaświadczeniu pozwala ocenić czy zostały spełnione wymogi wprowadzone od 2011r. tj. czy dana działalność podczas organizacji konferencji ma charakter naukowy lub naukowo - organizacyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ppsa) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, bowiem Sąd wziął pod uwagę uchybienia, które nie zostały podniesione przez skarżącą.
Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) lub w innych przepisach.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Rektora Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w [...] z dnia 19 maja 2014 r. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszym rzędzie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczając dalsze uwagi do kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jaką jest rażące naruszenie prawa, należy wskazać, że z tą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy treść takiej decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią norm prawnych i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 i z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), określający jedną z form pomocy materialnej dla studentów, jakim jest stypendium rektora dla najlepszych studentów. Stypendium to jest jedną z form pomocy materialnej, udzielanej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Właściwość organu kompetentnego do wydawania decyzji w tym przedmiocie reguluje art. 175 ust. 2 P.s.w., zgodnie z którym stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Stosownie do treści art. 175 ust. 3 P.s.w. (zdanie drugie) w przypadku kwestionowania decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do tego samego organu.
Z kolei w świetle art. 207 ust. 1 P.s.w., do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy kpa oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przy czym decyzja ta, jako wydana w pierwszej instancji przez rektora, jest ostateczna i stosuje się do niej odpowiednio art. 127 § 3 kpa, o czym stanowi art. 207 ust. 2 P.s.w. Ostatnie oznacza w szczególności, że od decyzji w przedmiocie przyznania stypendium wydanej w pierwszej instancji przez rektora nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się do rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Powyższe twierdzenia prowadzą do wniosku, zgodnie z którym rektor uczelni rozpatrując ponownie sprawę w przedmiocie przyznania stypendium zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 kpa. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Rektor uczelni wydaje zatem decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Należy przy tym zauważyć, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia, zwanego również osnową lub sentencją, oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05; z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zdaniem Sądu powyższe uwagi nabierają szczególnie istotnego znaczenie w odniesieniu do decyzji wydawanej na etapie postępowania odwoławczego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
Określone w art. 138 § 1 i 2 kpa rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92; teza publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że poddana kontroli Sądu - decyzja Prorektora [...] z dnia [...] maja 2014 r., jako decyzja wydana na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy - zawiera rozstrzygnięcie o treści: "odmawiam Panu przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2013/2014". Nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości, że decyzja ta nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 kpa.
Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 kpa, co oznacza konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. (por. wyroki WSA w [...], sygn. akt II SA/Po 657/13 i II SA/Po 656/13; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Co więcej z zaskarżonej decyzji, i to przy uwzględnieniu nie tylko treści jej sentencji, w tym przywołanych w niej podstaw prawnych, lecz również treści jej uzasadnienia - nie wynika, aby została ona wydana w konsekwencji ponownego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na dokonanie przez uprawniony organ jakiejkolwiek merytorycznej oceny uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. lub na dokonanie przez organ jakiejkolwiek formalnej oceny dotychczasowego postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiotowej sprawie. Fakt ten zdaniem Sądu dodatkowo przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 138 § 1 kpa, albowiem treść decyzji I instancji jak i treść decyzji II instancji są podobne.
Ponadto Sąd orzekający zauważa, że prof. dr hab. Z. P., który podpisał zaskarżoną decyzję, jest Prorektorem ds. studenckich [...]. W niniejszej sprawie, działając na podstawie udzielonego mu upoważnienia, wydał obie decyzje w imieniu Rektora [...]. Skoro zatem nie jest on osobą piastującą funkcję organu (Rektorem), lecz pracownikiem tego organu, to w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Nieuprawnione było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji w drugiej instancji przez tego samego pracownika uczelni (por. wyrok WSA w [...] z dnia 10 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 734/14; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Ponownie rozpoznając sprawę Rektor [...] rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] grudnia 2013r., zawarty przez skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2014r., uwzględniając przy tym uwagi Sądu, co do konstrukcji rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ podejmie decyzję w ramach uprawnień przysługujących mu na mocy art. 138 § 1 kpa, którą ponadto uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, a więc między innymi odnosząc się do wszelkich zarzutów, żądań i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, w pkt I sentencji, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] maja 2014 r., co zwalnia równocześnie Sąd z obowiązku merytorycznej kontroli tej decyzji, bowiem dokonanie takiej oceny na obecnym etapie postępowania i względem decyzji nieważnej byłoby przedwczesne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145).
Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. (pkt II sentencji), uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu w wysokości [...] zł.