Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku J.N. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K.W. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingu, zjazdu publicznego oraz rozbiórką istniejących budynków gospodarczych na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki: [...],[...],[...],[...] (obręb K.W.).
Organ wskazał, że analizę terenu do projektu decyzji o warunkach zabudowy opracowano w części graficznej na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. W kwestionowanej decyzji teren inwestycji ograniczono do żądania wnioskodawcy. Skonstatowano, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej (część opisowa) nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla obszaru analizowanego. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy: powierzchnia zabudowy do 1200 m², szerokość elewacji frontowej do 36 m, dach dwuspadowy o konstrukcji stalowej lub drewnianej płaski o kącie nachylenia do 12 stopni i budynek jednokondygnacyjny nie mogą być poddane należytej weryfikacji ze względu na brak ustaleń odnośnie tych wartości w obszarze analizowanym.
Zdaniem Kolegium jest to niewątpliwie naruszenie prawa, lecz nie może być uznane za rażące. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym wykazała, że występują w tym obszarze obiekty usługowe, handlowe, handlowo-usługowe. Planowany obiekt handlowy spełnia zatem warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Natomiast w oparciu o zabudowę na działce nr [...] możliwe było ustalenie wymaganych parametrów dla planowanej zabudowy. Organ podkreślił, że mając na uwadze, że w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna na załączniku graficznym spełniającym wymagania określone w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm. - dalej u.p.z.p.), a jedynie niewłaściwie sporządzono załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy (nie potwierdzona za zgodność kopia mapy i bez podania skali oraz informacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem organu nie można stwierdzić, że decyzja Burmistrza rażąco naruszała normy zawarte w przepisach art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu istniały zaś przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również ze względu na naruszenie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.
J.N. działając przez pełnomocnika złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc brak spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślono również, że w dniu wydania decyzji nie istniała działka nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Wydana przez organ I instancji decyzja w przedmiocie ustalenia warunków dla inwestycji zawiera pewne nieprawidłowości wskazane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., to jednak nieprawidłowości nie wykazują cech rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wskazało, iż niezasadny jest zarzut dotyczący niezapewnienia terenowi wskazanemu ww. decyzji dostępu do drogi publicznej – z załącznika graficznego do ww. decyzji wynika, że teren objęty przedmiotową decyzją ma zapewniony dostęp z drogi powiatowej nr [...]. Wskazanie natomiast w decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], która w chwili wydawania tej decyzji już nie istniała z uwagi na dokonanie jej podziału na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] stanowi, w ocenie Kolegium, co prawda naruszenie prawa, jednak nie jest to rażące naruszenie prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności ww. decyzji. Organ nadmienił, że z decyzji wydanej przez Starostę K. w dniu [...] lutego 2012 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, iż teren budowy obejmuje m.in. działkę nr [...], a nie jak mylnie wskazano w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności działkę nr [...].
J.N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto zarzucił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera załącznika (wyników analizy), o którym mowa jest w § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji w żaden sposób nie wynika czy i jak została ustalona (§ 1 rozporządzenia): linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu (kąt nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Ponadto, zdaniem skarżącego, Burmistrz przekroczył swoje kompetencje zamieszczając w decyzji w istocie projekt zagospodarowania działki (wszedł bezprawnie w rolę projektanta i Starosty).
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 573/12 oddalił skargę jako niezasadną. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zaznaczył, iż art. 61 u.p.z.p. określa warunki, których łączne spełnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji taka decyzja została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy w K.W. w dniu [...] sierpnia 2011 r. Sąd I instancji przytaczając treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślił, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo.
Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Sądu I instancji, wydana przez organ I instancji decyzja w przedmiocie ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą zawiera szereg nieprawidłowości. Przede wszystkim analizę terenu do projektu decyzji o warunkach zabudowy opracowano w części graficznej na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500, na której teren inwestycji został oznaczony jako działki [...], [...], [...] i [...].
Natomiast w części opisowej analizy oraz załączniku graficznym do decyzji działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki [...]) nie wskazano i teren inwestycji ograniczono do terenu wskazanego we wniosku. Ponadto w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej (w części opisowej) nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla obszaru analizowanego. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy nie mogły być poddane weryfikacji ze względu na brak ustaleń odnośnie ich wartości w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu I instancji jest to naruszenie prawa, lecz bez znamion rażącego. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdyby w ogóle niedopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy, gdyby nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby ustalić jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.
Sąd I instancji zaznaczył, że niewłaściwie sporządzono załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy (nie potwierdzona za zgodność kopia mapy, bez podania skali oraz informacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), jednak załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., II OSK 2559/10). Również uchybienia polegające na niepodpisaniu załączników graficznych nie mogą traktowane być jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011r., II SA/Kr 849/11). Wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], która w chwili wydawania tej decyzji już nie istniała z uwagi na dokonanie jej podziału na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., również stanowi naruszenie prawa lecz nie rażące, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji.
Wady analizy architektoniczno-budowlanej nie są również takim naruszeniem (wyrok NSA z dnia 27 października 2011r., II OSK 1698/10). Jedynie jeżeli wydano decyzję o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, decyzja taka narusza prawo w sposób rażący (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2010r., II SA/Kr 1100/09). Sąd I instancji zaznaczył, iż jak wynika jednoznacznie z decyzji i z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, teren objęty przedmiotową decyzją ma zapewniony dostęp z drogi powiatowej nr [...].
Ponadto została wydana decyzja wyrażająca zgodę na budowę zjazdu do działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] - do budowanego pawilonu handlowego. W ocenie Sądu I instancji nie została również spełniona i ta przesłanka w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez J.N., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 213/13 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż w niniejszej sprawie niewyjaśniono podstawowej kwestii, tj. czy teren inwestycji miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem jak wynika z akt sprawy działka nr ewid. [...] objęta decyzją o warunkach zabudowy jest oddzielona od drogi publicznej ul. J.P. (nr ewid. [...]) działką o numerze ewid. [...]. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skarżącego kasacyjnie, iż działka [...], która łączyła się z działką nr [...] nie zapewniała dostępu do drogi publicznej. Za nieprawidłowe uznano również stwierdzenie Sądu I instancji, iż została wydana decyzja wyrażająca zgodę na budowę zjazdu do działek nr [...], [...], [...],[...] i [...], bowiem inwestor nie dysponował tytułem własności w stosunku do działki nr [...], która stanowiła własność skarżącego kasacyjnie.
Nadto za wadliwe uznano stanowisko Sądu I instancji co do objęcia decyzją o warunkach zabudowy działki nr [...]. Bowiem w chwili wydania przedmiotowej decyzji działka ta już nie istniała, gdyż na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K.W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. dokonano jej podziału na działki nr [...] i [...] co stanowi istotne uchybienie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż uchybienie polegające na załączeniu do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego zasadnie uznane zostało przez Sąd I instancji za uchybienie niemające cech rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że niewyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w realiach niniejszej sprawy nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne.
Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).
W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 P.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. II OSK 213/13.
Artykuł 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).
Uwzględniając powyższe należy przypomnieć, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).
Przyjmuje się, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznej decyzji w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. W tym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia w świetle przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.
W postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne uznawanie wypadków zwykłego naruszenia prawa za naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, publ. CBOSA).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni.
Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).
Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233).
Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. l FSK 439/05, OSP 2007/9/100, z dnia 21 października 1992 r, sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).).
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r, Ml SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, sygn. III ARN 22/95).
Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.
Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące.
W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069).
Ponadto należy podkreślić, że istotą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa, lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r, V S.A. 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, nr 3 póz. 109).
Przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że NSA w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. II OSK 213/13, opierając się na aktach sprawy, stwierdził że działka nr ewid. [...] objęta decyzją o warunkach zabudowy jest oddzielona od drogi publicznej ul. J.P (nr ewid. [...]) działką o numerze ewid. [...]. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż działka [...], która łączyła się z działką nr [...] nie zapewniała dostępu do drogi publicznej. Za nieprawidłowe uznano również stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w wyroku IV SA/Po 572/12, iż została wydana decyzja wyrażająca zgodę na budowę zjazdu do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], bowiem inwestor nie dysponował tytułem własności w stosunku do działki nr [...], która stanowiła własność skarżącego kasacyjnie. Powyższe oznacza, iż zasadnym jest przyjęcie za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż teren inwestycji nie miał zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K.W. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie.
Odpowiadając na pozostałych zarzuty skargi w zakresie dotyczącym sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, w której nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla obszaru analizowanego, wskazać należy, iż to niewątpliwie naruszenie prawa, lecz bez znamion rażącego. W sprawie została bowiem sporządzona analiza urbanistyczna, a jedynie niewłaściwie sporządzono załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Załączenie bowiem do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., II OSK 2559/10, Lex nr 1145616). Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 213/13, którym Sąd orzekający w sprawie jest związany na zasadzie art. 190 P.p.s.a.
Końcowo odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia kompetencji poprzez umieszczenie projektu zagospodarowania działki uznać należy, iż jest on nieuzasadniony.W doktrynie wskazuje się, iż organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznania administracyjnego) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje również na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji.
Decyzja o warunkach zabudowy w zakresie objętym omawianym zarzutem w żaden sposób nie narusza przepisom dotyczącym kompetencji organów. W decyzji nie określono bowiem w żaden sposób kwestii lokalizacji budynków i sposobu zagospodarowania działki. Powyższe kwestie w tym zagospodarowanie działki i lokalizacja obiektów i parkingów została wskazana w załączniku. Powyższe (jak wyjaśniono powyżej odpowiadając na zarzut dotyczący wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej) nie przesądza jednak o tym, iż wadliwe sporządzenie załącznika stanowi podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
Tym niemniej uwzględniając fakt, iż wbrew ustaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydano decyzję o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekła jak w sentencji orzeczenia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.