Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2015r. Rada Powiatu L., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia ograniczeń i zakazów używania jednostek pływających napędzanych silnikami o napędzie spalinowym na J. K..
Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. - 14 mieszkańców Powiatu L. wezwali Radę Powiatu L. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.
Następnie w dniu [...] października 2015 r. K. W., R. K., Z. M., M. P., S. S., J. Ś., J. S., B. C., S. S., B. J., J. J., A. W., M. J., T. S. wywiedli skargę do sądu administracyjnego na w/w uchwałę Rady Powiatu. Powyższej uchwale zarzucili naruszenie prawa polegające na rażącym przekroczeniu upoważnienia wynikającego z art. 116 ustawy - Prawo ochrony środowiska, do zastosowania zakazu w formie prawa miejscowego. Przekroczenie upoważnienia ustawowego polega na nieuwzględnieniu w procesie podejmowania uchwały treści hipotezy art. 116 i zaniechaniu ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru jez. K., poprzez brak ustaleń czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie oraz pominięcie art. 113 w/w ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826).
Skarżący podali, iż art. 116 ustawy - Prawo Ochrony Środowiska jest jednym z instrumentów prawnych ochrony przed hałasem ustanowionym do stosowania przez samorząd powiatowy. Ponieważ zastosowanie tego przepisu wiąże się z ograniczeniem powszechnych praw jednych obywateli na rzecz innych, podczas jego procedowania nie powinno być jakiejkolwiek dowolności lub uznania. Dlatego też, aby można było na jego podstawie wprowadzić powszechnie obowiązujące zakazy lub ograniczenia winne być wyczerpane wszystkie przesłanki określone w hipotezie tego przepisu. Wskazany przepis zobowiązuje Radę Powiatu do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów używania jednostek pływających o napędzie spalinowym lub niektórych ich rodzajów na określanych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Dyspozycja przepisu wydaje się być dość precyzyjną i jednoznaczną.
Sformułowanie "odpowiednie warunki" - oznacza według wykładni językowej -"spełniające określone wymagania". Przy czym nie chodzi tu o potencjalne czy hipotetyczne zagrożenie hałasem wywołanym przez łodzie wyposażone w silniki spalinowe, ale o poziom dopuszczalnego hałasu określony przepisami prawa. Normy te ustala wydane na podstawie art. 113 w/w ustawy, Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - § 1 pkt 1 lit. f, tabela l w pkt 3. Jeżeli zatem przepis prawa określa dopuszczalny poziom hałasu na danym obszarze, to organ wprowadzający ograniczenia lub zakazy w tym zakresie, mając na uwadze treść art. 112 ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, powinien dokonać stosownych pomiarów stanu akustycznego akwenu a nie opierać się, jak wynika z uzasadnienia uchwały na subiektywnych opiniach grupy mieszkańców Sołectwa G.. Opinie takie nie mają żadnego znaczenia prawnego, gdyż przepis art. 116 nie uzależnia od nich wprowadzenia w życie zakazów lub ograniczeń. Kierowanie się w tym przypadku nie pomiarem hałasu, lecz bliżej nieokreślonym, potencjalnym zagrożeniem jest przejawem dowolności i subiektywnego uznania prowadzącego do nadużycia prawa.
W tych uwarunkowaniach skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w uchwały i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu L. wniosła o odrzucenie skargi, jako bezpodstawnej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, iż wbrew twierdzeniom skarżącego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisu art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten w żaden sposób nie uzależnia podjęcia uchwały wprowadzającej ograniczenia, co do używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe od uprzedniego przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu. Pomiary takie przeprowadza się jedynie w przypadku podejmowania przez rady powiatu uchwał wyznaczających obszary ciche w aglomeracji lub poza aglomeracją, w oparciu o art. 118 b i 118 c ustawy - Prawo ochrony środowiska, czy też uchwały ustalającej programy ochrony środowiska przed hałasem w oparciu o art. 119 ustawy. Przesłanką uprawniającą do podjęcia zaskarżonej uchwały była zaś konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych dla mieszkańców terenów przyległych do jeziora K..
Rada podejmując, więc uchwałę w sprawie zakazu używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe kieruje się zatem nie pomiarem poziomu hałasu lecz jedynie potencjalnym zagrożeniem hałasem wywołanym przez łodzie wyposażone w silniki spalinowe. Podejmując uchwałę, Rada Powiatu miała również na uwadze wnioski mieszkańców z terenów wokół jeziora K..
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015r. Sąd odrzucił skargę S. S. i J. J. (k.96).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne są właściwe do badania między innymi zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od tej oceny, orzekania w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 p.p.s.a. Dodać również należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Podstawą prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym "każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.
Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu L. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w sprawie wprowadzenia ograniczeń i zakazów używania jednostek pływających napędzanych silnikami o napędzie spalinowym na Jeziorze K., jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżący wezwanie takie wystosowali do organu w dniu [...] sierpnia 2015r. Wezwanie to zostało uznane za bezskuteczne. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 w/w ustawy ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na okoliczność, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu powiatowego) zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie do treści tej uchwały (por. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 13 października 2008 r., II SA/Ke 363/08, Lex 504545). W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.
Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu wskazać należy, iż w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 87 ust. 1, wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, to wskazać należy na orzecznictwo NSA powstałe na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które w omawianym zakresie uznać należy za w pełni aktualne i adekwatne. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:
- a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego,
- b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"),
- c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego. Przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym,
- d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący w konkretnym przypadku nie wykazali, iż w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a ich własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego.
Z uzasadnienia skargi wynika, iż naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w przekroczeniu upoważnienia organu powiatu wynikającego z treści art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), polegającego na nieuwzględnieniu w procesie podejmowania uchwały hipotezy w/w przepisu i zaniechania ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru jeziora K.., poprzez pominięcie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826).
Nadto brak wykazania jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół Jeziora K. przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływały jednostki napędzane silnikiem spalinowym po nim pływające oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wprowadzeniu tego zakazu. Nadto art.116 ustawy Prawo ochrony środowiska nie może stanowić podstawy do upoważnienia Zarządu Powiatu L. do wydawania okresowych zezwoleń na używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz zastrzeżenia budzi regulacja, że naruszenie zakazu, o którym mowa w uchwale podlega karze grzywny wymierzanej w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska.
Odnosząc się do powoływanego przez skarżących art. 116 ust. 1 w/w ustawy wskazać należy, iż przepis ten przyznaje radzie powiatu kompetencje do ograniczenia lub zakazania w drodze uchwały używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących lub wodach płynących. Rada powiatu może takie ograniczenie bądź zakazy wprowadzać, jeśli jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe.
Omawiany przepis nie ma charakteru uznaniowego i nie może być stosowany w sposób dowolny. Podstawowym kryterium pozwalającym ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających jest zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Ustawodawca nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek ani standardów pozwalających sprecyzować owo kryterium. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżących wprowadzenie powyższych zakazów lub ograniczeń nie zostało uzależnione od uprzedniego zbadania poziomu hałasu w środowisku. Stanowisko skarżących, iż powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w okolicznościach naruszenia warunków akustycznych na obszarach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Pomiary przeprowadza się jedynie w przypadku podejmowania przez rady powiatu uchwał wyznaczających obszary ciche w aglomeracji lub poza nią, w oparciu o art. 118b i 118c ustawy – Prawo ochrony środowiska, czy też uchwały ustalające programy ochrony środowiska przed hałasem w oparciu o art. 119 ustawy.
Powoływane, zaś rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydane zostało do stosowania w ściśle określonych celach przewidzianych w odpowiednich przepisach i nie ma zastosowania do uchwał podejmowanych w oparciu o art. 116. Podnoszony zatem zarzut zaniechania ustalenia faktycznego stanu akustycznego obszaru jeziora K. uznać należy za całkowicie bezzasadny.
Wbrew zarzutom skarżących w konkretnym przypadku zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania art. 116. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż ustalenia przeznaczenia terenów na określone cele dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wynika zaś ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, teren wokół jeziora przewiduje funkcję rekreacyjno – wypoczynkową.
Kompetencja rady powiatu przyznana w/w przepisem stanowi niewątpliwie ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, ponieważ ogranicza lub zakazuje używania jednostek pływających. Ograniczenia dokonywane na podstawie w/w przepisu ustawy nie stanowią jednak naruszenia prawa własności bądź prawa do powszechnego korzystania ze środowiska, które miedzy innymi polega na zaspokojeniu potrzeb osobistych, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu czy wędkarstwa. Z tego punktu widzenia przepis ten spełnia wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności.
Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności bądź prawa do powszechnego korzystanie ze środowiska wskazuje przepis art. 116 w/w ustawy. Wartością chronioną w tym przepisie jest stan akustyczny środowiska, co również pośrednio wpływa oczywiście na ochronę wód. Ochronie podlega również prawo do wypoczynku.
Rada Powiatu wprowadzając na podstawie w/w przepisu zakaz używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe miedzy innymi na jeziorze K. nie przekroczyła swoich uprawnień. Działania organu podejmowane w powyższym zakresie miały za podstawę przede wszystkim ochronę wyżej wskazanych wartości. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż Rada, wprowadzając omawiany zakaz nie objęła nim wszystkich jednostek pływających a jedynie jednostki wyposażone w silniki spalinowe, a więc jednostki napędowe uciążliwe dla otoczenia z uwagi na hałas, jaki emitują. Skarżący nie zostali więc pozbawieni możliwości używania jednostek wyposażonych np. w silniki elektryczne. Tym samym ich prawo do uprawiania wędkarstwa nie zostało w żaden sposób naruszone. W tym miejscu podnieś również należy, iż skarżący jako mieszkańcy okolic jeziora K. z tytułu miejsca zamieszkania nie mają szczególnych praw do tego akwenu.
Reasumując przyjąć należy, iż Rada Powiatu L. wprowadzając zakaz używania obiektów pływających wyposażonych w silniki spalinowe na Jeziorze K. nie naruszyła interesu prawnego skarżących, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego.
Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie) – vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1274/06, Lex 342623. Zaakcentować również należy, iż uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex 81964, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 97/09, Lex 553433).
W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. | |