Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr [...] położonej w m. O., gm. W..
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy W., działając na wniosek R. P. z dnia [...] sierpnia 2018r. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w miejscowości O., gmina W.. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, choć pozostałe parametry i wskaźniki dla ustalenia dobrego sąsiedztwa są zachowane. W postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019r. Wójt Gminy W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki nr [...] położonej w m. O., gm. W..
Z decyzją tą nie zgodził się R. P., który w przewidzianym prawem terminie złożył odwołanie podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że organ błędnie uznał, jakoby planowana inwestycja nie kontynuowała cech zabudowy sąsiedniej w zakresie linii zabudowy. W odwołaniu podniesiono, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej i bezpośrednio graniczy z nieruchomością zabudowaną, a zatem istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie utrzymało w mocy badaną decyzję stwierdzając, że w istocie nie ma możliwości ustalenia podobieństwa planowanej inwestycji w zakresie linii zabudowy. Kolegium uznało, że w przypadku budynku znajdującego się na tyłach istniejącej zabudowy nie zachodzi konieczność wyznaczania kolejnej linii zabudowy, albowiem ta linia względem drogi publicznej już została wyznaczona. W ocenie Kolegium sytuacja taka dotyczyłaby tych budynków, które są planowane na tyłach działek zabudowanych oznaczonych nr [...] i [...], na których linia zabudowy została ustalona i wynosi 15 m. Jednakże wobec kolejnych planowanych budynków, mających powstać na tyłach niezabudowanych działek nr [...], [...] i [...] w odległości ok. 50 - 150 m należy stwierdzić brak kontynuacji istniejącej linii zabudowy. Nowa linia zabudowy dla tych planowanych budynków mogłaby być ewentualnie ustalona na zasadach wyjątku o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia ale organ, na podstawie analizy urbanistycznej stwierdził, że nie ma uzasadnienia dla zastosowania tego wyjątku.
Z decyzją tą nie zgodził się R. P., który złożył skargę na decyzję Kolegium, podtrzymując, że nieuzasadnione jest stanowisko w zakresie niemożności ustalenia drugiej linii zabudowy, albowiem linia zabudowy ustalana jest wyłącznie dla pierwszego rzędu budynków posadowionych przy drodze publicznej, a nie dotyczy budynków projektowanych "na tyłach", jak to ma miejsce w badanej sprawie. Skarżący podkreślił, że stanowisko organu jest błędne, bowiem konieczność zachowania linii zabudowy dotyczy działek nr. [...], [...], [...] – a one nie są objęte złożonym wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Podstawę prawna rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – aktualnie: Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie).
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W aktach administracyjnych badanej sprawy znajduje się dokument analizy sporządzonej dnia [...] marca 2019 r., (k. 113 akt adm.), wraz z jej częścią graficzną (k. 114 akt adm.).
Niezależnie od analizy w aktach znajdują się również wyniki analizy (składające się z części tekstowej i graficznej) stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2019 r. (k.117 i k. 118 akt adm.).
Niezwiązany zarzutami skargi Sąd stwierdził wadliwość przedstawionych załączników graficznych. Na podstawie § 9 ust. 2 Rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Natomiast na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., chodzi o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
Tymczasem, część graficzną decyzji z dnia [...] maja 2019 r. stanowią dwie mapy opisane jako: "załącznik nr 1" (k. 118) oraz "załącznik nr 3" (k. 114). W przypadku załącznika nr 3 (egzemplarz tej mapy znajduje się również na k. 105) brak jest jakiejkolwiek adnotacji potwierdzającej źródło pochodzenia tej mapy. Nie ulega wątpliwości, że mapa nieautoryzowana nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (wyrok NSA z 8.12.2008 r., II OSK 1561/07, LEX nr 551270). Natomiast w przypadku załącznika nr 1, jakkolwiek znajdują się adnotacje o tym, że jest to mapa zasadnicza i przyjęta z materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to nie wyznaczono na niej obszaru analizowanego.
W konsekwencji, w sprawie naruszono § 3 ust. 2 Rozporządzenia, bowiem granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, należy wskazać, że obydwa załączniki graficzne zostały przedstawione wyłącznie w postaci niewielkich mapek, a nie w wymaganej skali, co czyni je nieczytelnymi, co dodatkowo stanowi naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia i uniemożliwia weryfikację poczynionych przez organy ustaleń. Oznacza to, że w zakresie ustaleń udokumentowanych na załącznikach graficznych do decyzji organu I instancji, zaskarżona decyzja wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej. Jest to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W następnej kolejności należy wskazać, że na podstawie § 3 ust. 2 Rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach. Na podstawie § 2 ust. 5 Rozporządzenia przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W badanej sprawie, z uwagi na wady załączników graficznych nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić jak przebiega front działki objętej wnioskiem i jakiej jest on szerokości, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.
Dalej należy wskazać, że w Analizie wskazano (s.3), że istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w obszarze analizowanym koncentruje się wzdłuż drogi powiatowej i charakteryzuje się tym, że budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowane są w jednej, równoległej w stosunku do drogi głównej linii zabudowy i są skierowane frontem do tej drogi. Ten fragment Analizy jest o tyle istotny, że w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy oznacza odległość zabudowy od strony drogi publicznej. Utrwalony jest pogląd, według którego, brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy).
Natomiast zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd A. "w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 Rozporządzenia.
Należy przy tym uwzględnić, że linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. Wykładni powołanych przepisów należy dokonywać w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy oraz brak udokumentowania poczynionych ustaleń w sposób prawem przewidziany. Wraz z decyzją organu I instancji oraz do analizą przedłożono wadliwe załączniki graficzne, naruszając § 9 ust.2 Rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) w pkt. 2 sentencji wyroku
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zlecenie sporządzenia analizy urbanistycznej zawierającej załącznik graficzny odpowiadający wymogom § 9 ust. 2 Rozporządzenia z prawidłowo udokumentowanym obszarem analizowanyn oraz wydanie decyzji zawierającej odpowiadające prawu załączniki graficzne, i której ustalenia będą znajdowały oparcie w zebranym materiale dowodowym. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni również ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.