Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), z upoważnienia Starosty P. orzeczono o uznaniu B. W. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy strona rozwiązała stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, a zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasiłek w takim przypadku przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania.
Odwołując się od powyższej decyzji, B. W. zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie spawy, motywując swoją prośbę tym, iż rozwiązanie umowy o pracę było spowodowane likwidacją sklepu, w którym odwołująca się pracowała, zaś rozwiązanie stosunku pracy za tzw. porozumieniem stron było wynikiem zapewnień nowego pracodawcy, że podpisze on z odwołującą się umowę na czas nieokreślony.
Decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ II instancji m. in. wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znaleziono argumentów mogących wpłynąć na treść decyzji wydanej przez organ I instancji, a twierdzenia strony zawarte w odwołaniu nie dają podstaw do zmiany decyzji, ponieważ uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy ustalane są na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i nie mają charakteru uznaniowego.
Wnosząc skargę na powyższą decyzję, B. W., zwracając się o pozytywne rozstrzygnięcie swojej sprawy, opisała jeszcze raz dokładnie swoją sytuację, wskazując m. in., iż uzyskawszy informacje o zamiarze likwidacji jej dotychczasowego miejsca pracy, zaczęła szukać nowej pracy, i gdy ją znalazła rozwiązała poprzednią umowę o prace za porozumieniem stron.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Na rozprawie w dniu 11 października 2006 r., Skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze, dodatkowo stwierdzając, iż nie zna przepisów i gdyby organ sprecyzował, jakich dokumentów oczekuje na potwierdzenie, że rozwiązaniem umowy o pracę nastąpiło z przyczyn ekonomicznych to Skarżącej byłoby łatwiej. B.W. wskazała, iż organ sam mógłby ustalić powody rozwiązania umowy o pracę u jej pracodawcy. Dodała, że nie otrzymała odprawy pieniężnej z powodu zwolnienia z pracy, a pracownicy, którzy zostali zwolnieni z przyczyn likwidacji sklepu przy ul. [...] otrzymali takie świadectwo pracy. Skarżąca nadmieniła, że nie zwracała się do organu o wyjaśnienie i doprecyzowanie, jakich dokumentów oczekuje, ale gdyby organ wyjaśnił jej, to np. mogłaby przedłożyć od pracodawcy zaświadczenie na potwierdzenie tego, że właśnie przyczyną rozwiązania umowy za porozumieniem stron były przyczyny ekonomiczne. Skarżąca stwierdziła, iż uważa, że organ mógłby też zwrócić się sam o takie zaświadczenia od jej pracodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadną.
W przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez organ odwoławczy była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy precyzyjnie określa przypadki, w których może zostać przyznany albo odmówiony zasiłek dla bezrobotnych. Do podstawowych obowiązków organów administracji należy więc dokładne ustalenie, czy osoba ubiegająca się o uzyskanie zasiłku spełnia ustawowe przesłanki do uzyskania takiej pomocy ze strony państwa. W przedmiotowej sprawie, organy orzekające nie dołożyły jednak należytej staranności tak w przeprowadzaniu postępowania dowodowego jak i w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.
Z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 75 ust. 1 pkt 2) wynika, iż prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ustalenie rzeczywistych powodów utraty pracy, czy precyzyjnie, rozwiązania umowy o pracę przez Skarżącą, winno mieć podstawowe znaczenie dla kwestii przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Należy zaś wskazać, że organ II instancji co prawda przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jednakże zignorował podstawową zasadę kpa- zasadę udzielania informacji określoną w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.
Należy podkreślić, iż przywołana zasada nie jest postulatem, lecz obowiązującą normą prawną, a według Sądu, została ono zignorowana przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, mimo że strona postępowania winna być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody, a zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729 / 84, ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117). W rozpatrywanej sprawie, naruszenie ww. zasady informowania, przez brak poinstruowania strony o sposobie dowodzenia swoich racji w postępowaniu, (chociażby w postaci dostarczenia kolejnych dokumentów), wpłynęło niejako automatycznie na jakość przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego.
Skoro strona nie wiedziała o konieczności przedstawienia dodatkowych dowodów i skutkiem braku tej wiedzy, ich nie przedstawiła, organ odwoławczy nie mógł podjąć prawidłowego rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, czego skutkiem było niedokładne wyjaśnienia stanu faktycznego.
Jak wskazała skarżąca na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. gdyby wiedziała o konieczności przedstawienia dodatkowych dowodów mogłaby przedłożyć od pracodawcy zaświadczenie, że powodem rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron były " przyczyny ekonomiczne ". (k. 16 akt sądowych)
Według Sądu, organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kpa, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wymogów tych nie zachowały, nie uwzględniły bowiem i nie zbadały faktycznych powodów rozwiązania umowy o pracę przez skarżącą.
Należy zauważyć, iż zarówno w treści odwołania jak i w treści skargi, skarżąca podała, iż rozwiązała umowę o pracę, będąc niejako w sytuacji przymusowej (widmo zwolnienia z powodu likwidacji sklepu i konieczność poszukiwania nowej pracy), ale organ rozstrzygający w sprawie nie zbadał i nie rozważył, czy faktycznie te twierdzenia skarżącej mają oparcie w rzeczywistości i czy rzeczywiście powodem rozwiązania umowy o pracę była likwidacja zakładu pracy, co byłoby zgodne z wyłączeniem zawartym w cytowanym wyżej pkt 2 ust. 1 art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Tym samym, organ odwoławczy nie ustalił i nie zbadał, czy faktycznie skarżąca spełniła czy też nie negatywne przesłanki wynikające z ww. art. 75 ustawy o promocji bezrobocia i instytucjach rynku pracy. W świetle powyższego, wnioski, jakie organy rozstrzygające w sprawie poczyniły z pominięciem tych elementów, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Bez poczynienia wskazanych ustaleń nie można bowiem uznać, iż skarżąca z całą pewnością nie zasługiwała na przyznania zasiłku dla bezrobotnych już w dniu [...]czerwca 2005 r. Zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącej o rzeczywistych powodach rozwiązania z nią umowy o pracę były prawdziwe, ale skarżąca nie potrafiła w żaden sposób wykazać swoich racji, zaś mimo tego organy administracji nie przeprowadziły wystarczającego postępowanie dowodowego, które wykazałoby (albo nie) racje B. W..
Należy wskazać, że błędy organów administracji są tym bardziej dotkliwe, iż dotyczą kwestii życiowych osoby bezrobotnej, dla której przyznanie lub odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest sprawą kluczową, a więc organy administracji publicznej powinny dochować najwyższej staranności, aby wydane przez nie rozstrzygnięcia nie były obarczone żadnymi wadami, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Konsekwencją powyższych błędów organu odwoławczego popełnionych w postępowaniu dowodowym były wady uzasadnienia decyzji a w zasadzie jego niekompletność. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym, organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ winien był zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawniły się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, powinny budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo.
Ominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stworzyło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonywającym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji strony, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. "Zgodnie z art. 107 § 3 kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji
m. in. dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. [...] W takim wypadku organ jest obowiązany szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1981 r., I SA 2147 / 81, ONSA 1981, nr 2, poz. 104). Podsumowując, zdaniem Sądu, niepełne ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy wpłynęły na ww. wady uzasadnienia, których wynikiem było rażące naruszenie przepisów kpa.
Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji winny uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji skarżącej, a następnie rozpatrzyć zebrany materiał dowodowy, podjąć stosowną decyzję i ją wyczerpująco uzasadnić, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia.
Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu
I instancji.
/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ I Kucznerowicz
KP