Uzasadnienie
W dniu 4 września 2024 r. Skarżąca M. W. zwróciła się do Gminy Z. z wnioskiem w sprawie zwrotu kosztów dowozu własnym środkiem transportu córki M. Ł., podlegającej obowiązkowi szkolnemu w roku szkolnym 2024/2025. Przedmiotem wniosku było dochodzenie zwrotu kosztów dowozu do Szkoły Podstawowej im. [...] w W.) oddalonej o 26 km od miejsca zamieszkania ucznia ([...]) - przy wykorzystaniu samochodu prywatnego. Do wniosku załączono m.in. orzeczenia o niepełnosprawności M. Ł. i o potrzebie kształcenia specjalnego.
Pismem z 11 września 2024 r. Wójt Gminy zwrócił się do Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w Z., tj. szkoły położonej w odległości 1,5 km od miejsca zamieszkania uczennicy z zapytaniem o możliwość zapewnienia w szkole kształcenia dziecka niepełnosprawnego, które posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na okres I etapu edukacyjnego w szkole podstawowej ze względu na niepełnosprawność sprzężoną - niepełnosprawność ruchową oraz intelektualną w stopniu lekkim, w zakresie: zajęć rewalidacyjnych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych lub o charakterze terapeutycznym z psychologiem/pedagogiem szkolnym, zajęć logopedycznych.
W odpowiedzi, pismem z dnia 16 września 2024 r. Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w Z. poinformował organ o istnieniu możliwości zapewnienia dziecku niepełnosprawnemu kształcenia w szkole w zakresie objętym zapytaniem.
Pismem z dnia 17 września 2024 r. Wójt Gminy, powołując się na przepis art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, odmówił Skarżącej zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły w W.. W piśmie wskazano, że odmowa ma podstawę w tym, że Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w Z. jest "najbliższą szkołą" w rozumieniu przepisu art. 39 ust 4 ustawy Prawo Oświatowe, a organ ustalił, że wobec spełniania przez szkołę w Z. wszelkich zaleceń objętych przedstawionymi w sprawie orzeczeniami M. Ł. - nie ma uzasadnienia dla zwrotu kosztów dowozu ucznia do szkoły podstawowej w W.. W ocenie organu, w okolicznościach sprawy Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w Z. pozwala na wypełnienie zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w stopniu nie mniejszym niż obrana przez Skarżącą szkoła w W..
Pismem z dnia 23 września 2023 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta o ponowne rozpoznanie jej sprawy i podtrzymała swój wniosek. Argumentowała, że szkoła w W. jako jedyna szkoła w okolicy spełnia wszystkie wymagania, które jej córka ma w orzeczeniu o kształceniu specjalnym.
W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 03 października 2024 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. Kwestię dowozu uczniów niepełnosprawnych do szkół reguluje art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.). Wójt wskazał, że podziela stanowisko, że pojęcia "najbliższej placówki" nie powinno się utożsamiać w prosty sposób z geograficzną bliskością szkoły, ale bierze się pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jednakże analiza przedłożonego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wskazuje, że najbliższą szkoła podstawową ogólnodostępną, która jest w stanie zapewnić realizację zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu jest szkoła w obwodzie której dziecko mieszka. Organ wskazał, że Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w Z. posiada wysoko wykwalifikowaną kadrę nauczycieli, warunki oraz wyposażenie, które są w stanie zapewnić kształcenie dziecku w zakresie zajęć rewalidacyjnych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, zajęć o charakterze terapeutycznym z psychologiem, pedagogiem specjalnym, a także w zakresie zajęć logopedycznych.
Skargą z 22 listopada 2024 r. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu czynność z zakresu administracji publicznej Wójta Gminy w postaci odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- 2. art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego to jest naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony,
- 3. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego to jest odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- 4. art. 39 i art. 127 ustawy Prawo Oświatowe poprzez jego wadliwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że bezsprzeczne w niniejszej sprawie jest, iż jej córka ma orzeczoną niepełnosprawność sprzężoną ruchową i intelektualną w stopniu lekkim. Zespół orzekający wraz z diagnozą przedstawił obszerne zalecenia dotyczące między innymi edukacji dziecka. Zgodnie z ustawą placówka, do której bezpłatny dowóz ma zapewnić organ, musi przybierać formę kształcenia wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a w przypadku wskazania przez Zespół Orzekający określonych typów tej formy kształcenia, również ten typ. Kolejność wymienionych w orzeczeniu możliwych form kształcenia specjalnego nie jest przypadkowa, albowiem Zespół Orzekający jest zobowiązany wskazać formę najkorzystniejszą dla dziecka lub ucznia. Z akt sprawy nie wynika, jaką formę kształcenia przyjęła wskazana przez Wójta Szkoła w Z.. Wójt w swoim rozstrzygnięciu poza rzekomym brakiem podstawy prawnej wskazał, iż szkoła w Z. jest szkoła najbliższą, a poza tym jest w stanie zapewnić jej dziecku edukację stosowną do jego potrzeb.
Skarżąca wskazała, że według jej wiedzy wójt nie przeprowadził tu jednak żadnego postępowania dowodowego, nie dokonał analizy możliwości obydwu szkół w zakresie możliwości spełnienia potrzeb edukacyjnych niepełnosprawnego dziecka. Twierdzenia zawarte w pismach w tym zakresie są gołosłowne. Tym samym jej zdaniem doszło do naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dalej Skarżąca podkreśliła, że w zeszłym roku w tożsamym stanie faktycznym i prawnym uzyskała stosowny zwrot kosztów dowozu dziecka do przedszkola w Ł.. Wskazała, że szkoła w W., do której teraz córka uczęszcza jako jedyna w okolicy spełnia wszystkie zalecenia, które córka ma w orzeczeniu o kształceniu specjalnym. Skarżąca wskazała, że jej córka ma tam przyjaciół, zna nauczycieli. Szkoła w W., do której obecnie uczęszcza jest małą szkołą z małą liczbą dzieci w klasie w przeciwieństwie do szkoły w Z.. Szkoła zapewnia nauczyciela wspomagającego i zindywidualizowaną ścieżkę nauczania. Wydanie odmiennego rozstrzygnięcia na tym samym stanie faktycznym i prawnym stanowi odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, czym narusza art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Następnie Skarżąca argumentowała, że zgodnie ze stanowiskiem organu w art. 39 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przewidziano przewóz uczniów niepełnosprawnych, których kształcenie odbywa się na podstawie art. 127, tylko do "najbliższej" szkoły podstawowej. Tego pojęcia nie powinno się jednak jej zdaniem utożsamiać w prosty sposób z geograficzną bliskością wymienionych szkół do miejsca zamieszkania dziecka. Należy natomiast mieć na uwadze szczególne okoliczności danego przypadku, a ściślej - jeżeli "najbliższa" szkoła podstawowa nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice (opiekunowie prawni) mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły. Na "bliskość" zatem, o której mowa w przepisie, składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak i element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności.
Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Szkołą najbliższą, o której mowa, jest w tej sytuacji tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. W związku z powyższym zdaniem M. W. wybór najbliższej szkoły musi odbywać się w oparciu o zalecenia zawarte w orzeczeniu o kształceniu specjalnym, a nie jedynie o kryterium geograficzne.
Końcowo Skarżąca wskazała, że analiza przepisu art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe faktycznie wskazuje na nieobowiązkowy charakter realizacji przez gminę określonego w nim zadania. Nie oznacza to jednak, że organ powołując się wyłącznie na uznaniowy charakter tego przepisu całkowicie zwolniony jest od jego stosowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymując uprzednio prezentowane stanowisko.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. nie stawił się nikt, strony prawidłowo zawiadomiono o jej terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd – uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. – uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrażona przez organ reprezentujący gminę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odmowa zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737, dalej jako: "p.o") i ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz struktur administracji gminnej, względem osoby wnioskującej o takie świadczenia.
Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 4 listopada 2024 r. (pismo z dnia 3 października 2024 r. stanowiące czynność Burmistrza zostało Skarżącej doręczone 4 października 2024 r.), a skarga wniesiona została w dniu 22 listopada 2024 r. zatem bez wątpienia z uchybieniem terminu. Jednakże zgodnie ze zdaniem drugim przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy Skarżącej, gdyż – co bezsporne – nie została on pouczona o terminie i trybie zaskarżenia przedmiotowej czynności w piśmie z 3 października 2024 r. W piśmie z 3 października 2024 r. wskazano jedynie, że na czynność przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Skarżąca pismem z dnia 31 października 2024 r. dopytywała o wskazanie podstawy prawnej potencjalnej skargi do Sądu. Pismem z dnia 5 listopada 2024 r. Wójt poinformował o treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak pismo to wystosowano już po upływie 30-dniowego terminu na wniesienie skargi, a ponadto nadal nie wskazano w nim właściwego pouczenia o terminie do wniesienia skargi na czynność Wójta Gminy. Wprawdzie czynność będąca przedmiotem niniejszego postępowania podejmowana jest poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym – a więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają do niej wprost zastosowania – nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku pouczenia osoby, wobec której ta czynność jest podejmowana, o przysługujących jej środkach zaskarżenia i sposobie oraz terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek udzielania takiego pouczenia również w przypadku innych, niż unormowane przepisami k.p.a. decyzje i postanowienia administracyjne, władczych form działania administracji publicznej wynika bowiem z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz zasady pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej, wynikających z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP.
Powinność informowania o możliwościach i terminie odwołania (innego środka zaskarżenia) stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji". Wskazuje na to analiza unormowań Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (Dz. U. UE C z 2011 r. Nr 285, str.
- 3) – dalej zwanego "KDPA", w szczególności art.
- 19. Zgodnie z artykułem 19 KDPA, wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w szczególności następujące informacje: rodzaj środków odwoławczych, organy, do których można wnosić ewentualne odwołania, a także terminy ich wnoszenia. Co prawda powyższe postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 1 KDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1386/12 i z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Z powyższej zasady "dobrej administracji" należy zatem wyprowadzić obowiązek dochowania przez organ wszelkiej staranności, w tym pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, przy czym zasady te - w ocenie Sądu - odnosić należy także do innych form działania organów administracji, skoro ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje orzekanie przez sąd w sprawach skarg także na inne niż postanowienia i decyzje, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, akty prawa miejscowego i akty nadzoru nad działalnością organów jednostek tego samorządu (art. 3 § 2 pkt 4-7 P.p.s.a.).
W utrwalonym orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że brak pouczenia (podobnie jak pouczenie niepełne, błędne lub niejasne) powoduje, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienia NSA: z 27.07.2011 r., II OSK 1592/11; z 09.02.2012 r., II OZ 61/12, CBOSA). Analogicznie należy przyjąć, że może być także podstawą do zastosowania przez sąd przepisu art. 53 § 3 P.p.s.a., tj. do uznania, iż uchybienie terminu do wniesienia skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nastąpiło bez winy skarżącego i przystąpić do rozpoznania skargę – co też uczynił Sąd w niniejszej sprawie.
Przedmiotem skargi jest czynność Wójta Gminy z dnia 3 października 2024 r. odmawiająca zwrotu kosztów dowozu własnym środkiem transportu niepełnosprawnego dziecka M. Ł. do Szkoły Podstawowej w W..
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności dotyczącej odmowy zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej stanowi art. 39 ust. 4 ust. 1 i art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym pierwszym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Powyższy obowiązek gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (art. 39a ust. 1 p.o.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była czynność organu o odmowie przyznania zwrotu kosztów przewozu dziecka z niepełnosprawnością do najbliższej szkoły w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o.
W sprawie nie było sporu, że przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. dopuszcza sytuację, iż dojazd ucznia ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danego ucznia, ale do takiej najbliższej szkoły podstawowej, która umożliwia tym uczniom realizację obowiązku szkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Jeżeli przewozu nie zapewni sama gmina przepisy p.o. przewidują zwrot kosztów przewozu, a odmowa ich zwrotu może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy organ wykaże, że nie jest to najbliższa szkoła w stosunku do miejsca zamieszkania ucznia, mogąca zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (a zatem istnieje inna, bliższa szkoła, w której jest możliwe wykonywanie zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego). Obowiązki o których mowa w art. 39 ust. 4 p.o. i art. 32 ust. 6 p.o. gmina spełnia bowiem poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców według określonego wzoru i na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 1-4 p.o.).
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 127 ust. 1 p.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 7 p.o. Uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10 (ust. 3 art. 127 p.o.).
Kształcenie specjalne, jak wynika z art. 127 p.o., polega zatem na stosowaniu specjalnej organizacji nauki i metod pracy z dziećmi i młodzieżą niepełnosprawnymi oraz niedostosowanymi społecznie. Należy podkreślić, iż obowiązkiem wszystkich szkół i placówek jest uwzględnianie indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz predyspozycji dzieci i młodzieży. Niektórym z nich system oświaty musi jednak stwarzać dalej idące udogodnienia w celu korzystania z konstytucyjnego prawa do nauki. Pojęcie kształcenia specjalnego obejmuje zatem nie tylko specjalnie dostosowany proces nauczania, wychowania i opieki, lecz wszelkie formy umożliwiania uczniom (wychowankom) trwale lub tylko czasowo niepełnosprawnym realizowania zindywidualizowanego kształcenia, form i programów nauczania lub uczestnictwa w zajęciach rewalidacyjnych. W każdym zatem przypadku kształceniem specjalnym obejmuje się wyłącznie dzieci i młodzież, które z uwagi na niepełnosprawność lub niedostosowanie społeczne nie są zdolne do udziału w procesie kształcenia organizowanym na zwykłych zasadach, dotyczących ogółu uczniów.
Przy ocenie potrzeby objęcia ucznia kształceniem specjalnym znaczenie ma przede wszystkim stopień jego indywidualnych możliwości i potrzeb edukacyjnych. Przesłanką objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie wydane przez zespół orzekający w poradni psychologiczno-pedagogicznej (M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 127).
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2061, dalej: "rozporządzenie"), wydane na podstawie art. 127 ust. 18 p.o., wymienia jako jeden z aktów indywidualnych wydawanych przez zespoły w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych właśnie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zespoły wydają orzeczenia i opinie dla dzieci i uczniów uczęszczających do przedszkoli, szkół i ośrodków, mających siedzibę na terenie działania poradni.
W art. 127 ust. 10 zdanie drugie p.o. przewiduje się wymaganie określenia w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecanej formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej. Oznacza to znaczne rozbudowanie – w stosunku do ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego – sentencji (części dyspozytywnej) orzeczenia, która nie ogranicza się jedynie do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia administracyjnego, ale również kształtuje zakres i charakter tegoż świadczenia. Zalecenie wiąże organy prowadzące oraz organy szkół i placówek oświatowych i wychowawczych.
Z trzeci orzeczenia o niepełnosprawności z 05 kwietnia 2018 r. wynika, że M. Ł. została zaliczona do osób niepełnosprawnych. Orzeczeniem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w W. Zespołu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. z dnia 26 lipca 2024 r., nr [...] orzeczono o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniej M. Ł. na okres nauki w szkole podstawowej (I etap edukacyjny) ze względu na niepełnosprawność sprzężoną ruchową oraz intelektualną w stopniu lekkim. W orzeczeniu tym Zespół szczegółowo określił zalecane warunki i formy wsparcia umożliwiającego realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz zalecane cele rozwojowe i terapeutyczne. W ramach zaleceń objętych ww. orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego szkoła specjalna została wskazana jako najkorzystniejsza forma kształcenia ucznia; z kolei nauka w szkole integracyjnej lub szkole ogólnodostępnej została wskazana jako pozostałe możliwe formy kształcenia, przy uzasadnieniu, że w procesie edukacyjnym ucznia wskazane jest zastosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy z uwzględnieniem specyfiki funkcjonowania osoby z niepełnosprawnością sprzężoną oraz wszechstronne stymulowanie rozwoju.
Dalej Zespół zalecił w sytuacji pojawiających się znacznych trudności z realizacją wymagań edukacyjnych, prowadzenie niektórych/wybranych zajęć edukacyjnych w grupie do 5 osób lub indywidualnie z uczennicą. Zespół określił także zalecane działania ukierunkowane na poprawę funkcjonowania uczennicy i wzmacnianie jej uczestnictwa w życiu szkoły oraz formy wsparcia poprzez wykorzystanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych, a także zalecane formy oceny efektów działań podjętych przez szkołę.
Jak wskazano powyżej, użyte w art. 39 ust. 4 p.o. "najbliższa" szkoła nie oznacza tylko i wyłącznie szkoły położonej w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania uczennicy. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 39 ust. 4 p.o. uznać należy szkołę znajdującą się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której niepełnosprawna uczennica mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej uczennicy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jej funkcjonowania, realizacji indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych z uwzględnieniem potencjału możliwości, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702). Kwestia ta nie budziła wątpliwości, po stronie skarżącej, ale także i organu.
Organ jednak w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nie jest konieczne uczęszczanie M. Ł. do szkoły w W., albowiem szkołą znajdująca się geograficznie bliżej miejsca zamieszkania dziecka, która spełnia odpowiednie wymogi, jest szkoła w Z.. Organ wskazał jedynie, że spełnienie wszystkich zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z 26 lipca 2024 r. możliwe jest w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w Z., która posiada wysoko wykwalifikowaną kadrę nauczycieli, warunki oraz wyposażenie, które są w stanie zapewnić kształcenie dziecka w zakresie zajęć rewalidacyjnych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, zajęć o charakterze terapeutycznym z psychologiem, pedagogiem i pedagogiem specjalnym, a także zajęć logopedycznych. Zdaniem Sądu stanowisko Wójta jest w tym zakresie pozbawione wystarczającej argumentacji, zatem przedwczesne.
Kluczowa bowiem dla rozstrzygnięcia spornej sprawy jest ocena, czy szkoła w Z., którą organ wskazuje jako najbliższą, jest w stanie spełnić wymogi i zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z 26 lipca 2024 r. Zebrany materiał dowodowego w niniejszej sprawie nie potwierdza i nie wyklucza takiego stanowiska organu. Organ zwrócił się do Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w Z. lakonicznym pismem o wskazanie, czy szkoła ta jest w stanie zapewnić kształcenie dziecka niepełnosprawnego, które posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego na okres I etapu edukacyjnego w szkole podstawowej ze względu na niepełnosprawność sprzężoną-niepełnosprawność ruchowa oraz intelektualną w zakresie: zajęć rewalidacyjnych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych lub o charakterze terapeutycznym z psychologiem/pedagogiem szkolnych, zajęć logopedycznych. Z pisma nie wynika, że dołączył do niego odpis orzeczenia, celem zapoznania się Dyrektora Szkoły w Z. z zaleceniami i wytycznymi wskazanymi w indywidualnym orzeczeniu uczennicy.
W odpowiedzi Dyrektor Szkoły równie lakonicznie zapewnia, że Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w Z. posiada wysoko wykwalifikowaną kadrę nauczycieli, warunki oraz wyposażenie, które są w stanie zapewnić kształcenie dziecku w zakresie zajęć rewalidacyjnych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, zajęć o charakterze terapeutycznym z psychologiem, pedagogiem specjalnym, a także w zakresie zajęć logopedycznych.
W ocenie Sądu w istocie brak jest odniesienia się przez organ do szczególnych potrzeb i warunków kształcenia uczennicy posiadającej zindywidualizowane zalecenia i wytyczne co do kształcenia i poprawy funkcjonowania społecznego konkretnie określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia, co dopiero można by uznać za spełnienie warunku "najbliższej szkoły" umożliwiającej jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Tym bardziej, że w orzeczeniu wskazano wyraźnie, że najkorzystniejsza forma kształcenia według ramowego planu nauczania dla szkoły podstawowej, to szkoła specjalna, dalej szkoła integracyjna lub szkoła ogólnodostępna. Organ wcale nie rozważył tej kwestii. W piśmie organu nie ma odniesienia się do sposobu realizacji szczegółowo wskazanych w przedmiotowym orzeczeniu zaleceń i wytycznych, jak wsparcie nauczyciela wspomagającego w celu współorganizowania kształcenia, możliwości pracy w grupach edukacyjnych do 5 osób, czy indywidualnie z uczennicą, a także odnoszących się do zastosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy z uczennicą uwzględniających jej specjalne potrzeby edukacyjne. Zalecenia w zakresie zajęć rewalidacyjnych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, zajęć o charakterze terapeutycznym z psychologiem, pedagogiem specjalnym, a także w zakresie zajęć logopedycznych zostały dodatkowo uszczegółowione w treści orzeczenia, a z materiału dowodowego nie wynika, że Dyrektor Szkoły w Z. posiadał wiedzę w tym zakresie, zatem jego odpowiedź na zapytanie Wójta uznać należy za niewystarczającą i niepełną.
Organ zobowiązany był ocenić zagadnienie "najbliższej szkoły" kompleksowo i wnikliwie, mając na uwadze zalecenia i wytyczne konkretnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie tylko formalnie. Zobligowany był zatem wziąć pod uwagę wszystkie potrzeby uczennicy wskazane w przedmiotowym orzeczeniu, czego w niniejszej sprawie w istocie nie uczynił.
Ponownie rozpatrując wniosek o zwrot kosztów dojazdu uczennicy do szkoły, organ zwrócił się do Dyrektora Szkoły w Z. w ten sposób, aby ten mógł wypowiedzieć się w pełnym zakresie co do możliwości spełnienia przez tę placówkę edukacyjną szczegółowych zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego uczennic yM. Ł.. Może to nastąpić przez udostepnienie Dyrektorowi treści zanonimizowanego orzeczenia lub dokładne przytoczenie zawartych w nim zaleceń. Z akt postępowania wynika, że organ zaniechał przeprowadzania postępowania w tym zakresie przed wydaniem zaskarżonej czynności. W szczególności Dyrektorowi Szkoły w Z. nie opisano szczegółowych zaleceń i wytycznych odnoszących się do warunków kształcenia M. Ł..
W tym stanie sprawy, niemożliwe jest ustalenie, która placówka jest najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe - pozwalającą w całości realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego uczennicy M. Ł. z 26 lipca 2024 r., a zatem dostosowaną do jej zdolności i możliwości potencjału rozwojowego oraz występujących w środowisku nauczania i wychowania barier i ograniczeń utrudniających jej funkcjonowanie. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu. W rezultacie, w ocenie Sądu I instancji, organ arbitralnie stwierdził, że szkoła w Z. zapewni właściwy sposób kształcenia i rozwoju uczennicy z konkretnym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.
W związku z powyższym, czynność Wójta Gminy z dnia 03 października 2023 r. naruszyła prawo, bowiem w istocie pozbawił osobę uprawnioną możliwości realizacji jej praw wynikających z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. W konsekwencji Sąd orzekł o bezskuteczności czynności Wójta Gminy, jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości 200 zł.