Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2009, nr [...] Starosta P. umorzył postępowania w sprawie oddziaływania akustycznego na środowisko drogi wojewódzkiej nr [...] - odcinka zlokalizowanego w miejscowości Ł. (gm. K.) w rejonie posesji B. M. zam. przy ul. P. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z prowadzonym przez Starostę P. postępowaniem w sprawie oddziaływania na środowisko hałasu emitowanego z odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w m. Ł., W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. wykonał i przedłożył w tut. Starostwie "Przegląd ekologiczny dla drogi wojewódzkiej nr [...] - odcinka zlokalizowanego w miejscowości Ł. ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania akustycznego drogi na posesję p. B. M. zam. przy ul. P. [...]". Na podstawie wykonanych w ramach przeglądu ekologicznego pomiarów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (w wybranym punkcie pomiarowym) w porze dziennej i nocnej powodowane eksploatacją ww. drogi wojewódzkiej, ale również emisją hałasu z biegnącej równolegle do drogi, linii kolejowej [...] P. – W. (ruch pociągów międzynarodowych). W przeglądzie ekologicznym wykazano, że do występowania ponadnormatywnego hałasu w środowisku ww. droga wojewódzka i linia kolejowa przyczyniają się w zbliżonym stopniu, a we wnioskach zapisano, iż stosowanie rozwiązań w celu zmniejszenia emisji hałasu winno uwzględniać obydwa jego źródła.
Dalej organ wskazał, iż Starostwo Powiatowe w P. wystąpiło również do Ministerstwa Środowiska o interpretację przepisów - art. 362 ust. 1 i 2 oraz art. 114 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w kwestii możliwości nakładania przez starostę na zarządzającego drogą obowiązku stosowania rozwiązań technicznych (np. wymiany okien na okna o podwyższonej izolacyjności akustycznej), zapewniających właściwe warunki akustyczne wewnątrz budynków mieszkalnych. Z przesłanej w dniu [...] maja 2009 r. odpowiedzi Ministerstwa Środowiska wynika, że przepis art. 362 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie upoważnia organu ochrony środowiska - starosty do obligowania zrządzającego drogą, powodującą ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie na środowisko, do wymiany stolarki okiennej w budynkach mieszkalnych. Wymiana stolarki okiennej w budynkach nie zalicza się do działań mających doprowadzić do ograniczenia oddziaływania na środowisko, chociaż przyczynia się do poprawy klimatu akustycznego mieszkań.
Jednocześnie w ww. piśmie odniesiono się do stosowania art. 114 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wyjaśniając, że zapis dotyczący ochrony przed hałasem polegającej na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach mieszkalnych, szpitalach, domach opieki społecznej, szkołach, przedszkolach, internatach, itp. - znajdujących się na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, odnosi się jedynie do katalogu terenów wymienionego w tym artykule i nie daje podstaw do jego rozszerzającej interpretacji.
Ponadto organ wskazał, iż do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. wpłynął wniosek PKP o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla modernizacji linii kolejowej [...] W. – P., wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, obejmującym m. in. analizowany odcinek linii kolejowej wraz z projektowanym wiaduktem drogowym w Ł..
W ocenie organu, w sytuacji gdy inny organ (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P.) prowadzi postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji nakładającej dalej idące obowiązki, niż wynikające z art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska -postępowanie prowadzone przez Starostę P. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. M. wskazując, iż obecnie są przekroczone normy dotyczące hałasu oraz że budynek otrzymał w 1995 r. w spadku po rodzicach. Dalej odwołujący wyjaśnił, iż przez podkopanie skarpy odległość budynku od skraju skarpy wynosi około 3,5 metra, a w pismach Z.D.W. podaje odległość 8 metrów sugerując, że dom stoi w minimalnej odległości od jezdni, wprowadzając w błąd wszystkie instytucje.
Odwołujący zaznaczył, iż dom wybudowany był zgodnie z prawem budowlanym, w prawidłowej odległości od drogi, którą to odległość naruszyła przebudowa drogi wojewódzkiej [...]. Zdaniem skarżącego, Zarząd Dróg Wojewódzkich wykonując modernizację drogi [...], podkopując skarpę wtargnął tym samym na jego teren, a ruch samochodowy na drodze wojewódzkiej [...] odbywa się obecnie po jego terenie.
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, poza przytoczeniem uzasadnienia decyzji organu I instancji organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, że niniejsze postępowanie toczyło się w związku z wykonaniem przeglądu ekologicznego nałożonego zgodnie z przepisem art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, to stroną postępowania jest tylko i wyłącznie podmiot korzystający ze środowiska (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 01.04.2008 r. sygn. II SA/Op 36/08).
W ocenie organu, skoro skarżący nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska, którego dotyczył przegląd ekologiczny to nie jest on stroną niniejszego postępowania. Z uwagi na powyższe, konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego, gdyż odwołanie od decyzji może złożyć tylko strona postępowania - art. 127 §1 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M., opisując dotychczasowy przebieg postępowań dotyczących przekroczenia norm hałasu. Skarżący zwrócił również uwagę, iż poza hałasem również spaliny, cząstki okładzin ciernych i wibracje wpływają negatywnie na środowisko. Skarżący w ślad za odwołaniem powtórzył, iż odległość budynku od skraju skarpy wynosi 3,5 m, a nie jak podaje WZDW 8 m, oraz powtórzył zarzuty dotyczące naruszenia jego posiadania.
W ocenie skarżącego, organ rozpatrzył sprawę bez jej wnikliwej analizy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty podniesione w skardze nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją. Organ w ślad za zaskarżoną decyzją powtórzył, iż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przyznają legitymację do występowania w charakterze strony tylko podmiotom korzystającym ze środowiska, a skarżący takim podmiotem nie jest.
Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i przyznanie adwokata.
W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 28 Kpa poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny i w konsekwencji uznanie, że nie jest on stroną toczącego się postępowania,
- - art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
- - art. 8 Kpa poprzez nie wywiązanie się organów administracji publicznej z obowiązku przeprowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,
- - art. 9 i 10 Kpa poprzez pominięcie udziału w postępowaniu innych osób zamieszkujących w rejonie posesji skarżącego oraz nienależyte informowanie skarżącego o wszystkich istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych i prawnych,
- - art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że przepis ten wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do udziału w sprawie dotyczącej przeglądu ekologicznego w charakterze strony, niezależnie od przysługującego interesu prawnego.
Na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż podtrzymuje wnioski zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Powyższe oznacza, iż Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie z uwagi na fakt, iż inny organ (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P.) prowadzi postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji nakładającej dalej idące obowiązki, niż wynikające z art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie prawa wskazuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą.
W niniejszej sprawie organ I instancji umarzając powołał się na okoliczność, iż toczy się inne postępowanie. Fakt, iż przed innym organem toczy się inne postępowanie nie oznacza automatycznie, iż w tym innym postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie, które uniemożliwi wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Dopiero jeżeli w wyniku innego toczącego się postępowania na podmiot zostaną nałożone obowiązki, których wykonanie spowoduje, iż nałożenie obowiązków w niniejszej sprawie stanie się niecelowe, tzn. w sytuacji gdy przez wykonanie obowiązku nałożonego w innym postępowaniu osiągnie się cel, który miało spowodować niniejsze postępowanie, to wtedy możemy mówić o bezprzedmiotowości postępowania.
W tym stanie rzeczy wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania uznać należy za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 105 Kpa.
Odnosząc się natomiast do decyzji organu II instancji wskazać należy, iż podstawą prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie stanowił art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie jak wskazał organ II instancji art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zatem kwestie interesu prawnego skarżącego należy rozpatrywać w świetle art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Natomiast zgodnie z art. 362 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w decyzji, o której mowa w 1, organ ochrony środowiska może określić:
- 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;
- 2) termin wykonania obowiązku.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż co prawda decyzja, o której mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska generalnie dotyczyć będzie jedynie praw i obowiązków podmiotu, który negatywnie oddziaływuje na środowisko lub innego obowiązanego do podjęcia określonych działań, to jednakże nie można wykluczyć, iż wykonanie obowiązku nałożonego w takiej decyzji może wymagać ingerencji w prawa i obowiązki osób trzecich (np. w prawo własności; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. IV SA/Wa 1328/05, LEX nr 229965). Ponadto w doktrynie wskazuje się, iż: " W związku z tym (...), że wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ustawy nastąpi już po wystąpieniu negatywnego oddziaływania na środowisko, należy uznać, że przymioty strony będą posiadały wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes w tym, aby taki stan przestał istnieć." (K. Gruszecki.
Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. II 2008 r., komentarz do art. 362). Rozwijając te myśl, wskazuje się, że zagrożenia, które już występują, godzą w prawa rzeczowe do nieruchomości ww. podmiotów poprzez np. ograniczenie możliwości korzystania z nich. Zatem interes podmiotów władających nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia ma źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości, a więc jest to interes prawny, a nie faktyczny i powinien podlegać ochronie. Stanu tego nie zmieniają postanowienia art. 370 Prawa ochrony środowiska, że postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte tylko z urzędu. (por. K. Gruszewski, j.w. oraz komentarz do art. 370).
W przedmiotowej sprawie na wcześniejszym etapie postępowania na zarządcę drogi został nałożony obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania akustycznego drogi na posesję B. M. zam. przy ul. P. [...] (patrz. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Po 78/08). Zatem w niniejszej sprawie, organ sporządzający przegląd obowiązany był w szczególności uwzględnić ewentualne przekroczenie norm hałasu na działce skarżącego. Jak wynika z przeglądu ekologicznego, na działce skarżącego przekroczone są dopuszczalne normy hałasu. W przeglądzie tym podniesiono, iż wskazane byłoby na wysokości działki skarżącego zamontowanie ekranów akustycznych.
W ocenie Sądu, organ II instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia, przesądzającego o braku interesu skarżącego, winien dokładnie ustalić czy ewentualne wykonanie obowiązku, który może zostać nałożony na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, może wymagać ingerencji w jego prawo własności.
Organ, wydając rozstrzygnięcie bez dokładnego rozważenia powyższych okoliczności, dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 Kpa nakładających na ten organ obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ zobowiązany jest w toku postępowania administracyjnego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 8 Kpa).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348), a o wykonalności na podstawie art. 152 ppsa.
mb