Uzasadnienie
Dnia [...] października 2004 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.wpłynął wniosek A.Sz. o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę M. Sz..
Decyzją z dnia [...] r., [...], Prezydent Miasta P. przyznał Wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na córkę w wysokości 43 zł miesięcznie w okresie od [...] października 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r., wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości po 400 zł miesięcznie na okres od dnia [...] października 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r.
Dnia [...] stycznia 2005 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. wpłynął wniosek A. Sz. o przyznanie (kontynuację) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad córką M. Sz. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Decyzją z dnia [...] r., [...], Prezydent Miasta P. przyznał wnioskowane świadczenie na okres od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] października 2005 r.
Dnia [...] stycznia 2005 r. A. Sz. złożyła oświadczenie, iż od dnia [...] lutego 2005 r. podejmie pracę, w związku z czym wyraża zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r., [...], Prezydent Miasta P. uchylił własną decyzję z dnia [...] r., z mocą od dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r., [...], Prezydent Miasta P. uchylił z mocą od dnia [...]. decyzję nr [...]. Organ wskazał, że Zainteresowana złożyła wskazane wyżej oświadczenie, na skutek czego uległo zmianie kryterium dochodowe rodziny. Po ponownym przeliczeniu okazało się, że dochód rodziny wyniósł 706,97 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe.
Od decyzji odwołała się Zainteresowana. Podniosła, że dnia [...] stycznia 2005 r. dopełniła wszelkich formalności i złożyła oświadczenie, w którym powiadomiła o podjęciu z dniem [...] lutego 2005 r. pracy. Ośrodek nie zaniechał wypłacania zasiłku rodzinnego, natomiast została uchylona jedynie decyzja dotycząca dodatku do zasiłku rodzinnego. Wskazała, że pieniądze przyjmowała w dobrej wierze, a uzyskane środki zostały skonsumowane.
Decyzją z dnia [...] r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż bezsporne w sprawie jest przekroczenie kryterium dochodowego. Natomiast do organu I instancji należy wyjaśnienie powodów, dla których uchylenie decyzji nie nastąpiło wcześniej.
Pismem z dnia [...] października 2005 r. A. Sz. złożyła skargę do sądu administracyjnego. Ponownie wskazała, że poinformowała organ o wszystkich okolicznościach faktycznych jeszcze przed podjęciem zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażoną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią, której ocena determinować musi treść rozstrzygnięcia, jest analiza postępowania organu administracji publicznej z punktu widzenia brzmienia przepisów regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego.
Art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) stanowi, że organy administracji publicznej winny prowadzi postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Wyrażona w tym przepisie norma ma w państwie prawa znaczenie elementarne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2004 r., "Zaufanie jednostki do prawa i ochrona płynąca z tego prawa jest podstawą istnienia państwa prawnego." (K 54/02, OTK-A 2004/2/10). Dlatego też organy administracji publicznej winny mieć na względzie, iż skoro realizowane przez nie kompetencje mają charakter pochodny wobec najwyższego suwerena, jakim jest Naród (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP), to realizacja wskazanej zasady stanowić musi oś działań podejmowanych wobec obywateli.
Kolejną zasadą, która znajdować winna zastosowanie wobec stron postępowania, jest konsekwentnie zapewniana ochrona przed niekorzystnymi skutkami nieznajomości prawa. Art. 9 kpa stanowi mianowicie, że " Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność możliwie szerokiego rozumienia obowiązku płynącego z tej regulacji. Jeżeli więc organ ma chronić stroną przed niekorzystnymi skutkami nieznajomości prawa, to tym bardziej winien stosować wobec jednostki prawo w taki sposób, by z niewiedzy strony nie wynikła dla niej szkoda.
Inną zasadą ogólną, jaką w tym miejscu należałoby wskazać, jest zasada wynikająca z art. 10 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi, by ten zapewnił stronie postępowania czynny udział w każdym jego stadium. Wobec takiej regulacji oczywistym standardem jest zapewnienie stronie możliwości ustosunkowania się co do przedmiotu postępowania, i to na etapie postępowania przed organem I instancji. Umożliwienie stronie wypowiedzenia się dopiero na etapie odwołania pozbawia ją bowiem de facto możliwości ochrony własnego interesu prawnego w postępowaniu przez organami dwóch instancji, co z kolei godzi w zasadę wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP i 15 kpa.
Z wszystkich przedstawionych wyżej zasad ogólnych wyłania się preferowany, a nawet nakazany w państwie prawa obraz postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie może służyć jako narzędzie do zaskakiwania obywatela niekorzystnymi i nieoczekiwanymi konsekwencjami, zwłaszcza wówczas, gdy obywatel dopełnia wszelkich ciążących na nim obowiązków i ma prawo oczekiwać takiego samego działania po stronie organu administracji publicznej.
W przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia opisanych wyżej zasad w stopniu, który obligował Sąd do uchylenia decyzji organu I instancji i organu odwoławczego.
Zauważyć należy, że po złożeniu przez Skarżącą oświadczenia w przedmiocie podjęcia pracy, organ administracji publicznej poprzestał na wydaniu decyzji uchylającej własne wcześniejsze rozstrzygnięcie co do dodatku do zasiłku rodzinnego. Natomiast w żadnej mierze organ nie ocenił wpływu złożonego oświadczenia na istnienie przesłanek przyznania zasiłku rodzinnego. W takiej sytuacji Skarżąca miała prawo, by pozostając w dobrej wierze uznać, iż świadczenie to nadal jej się należy. Dopełniła ona bowiem obowiązków związanych z wystąpieniem okoliczności, które mogą mieć wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.
Następnie, organ po upływie blisko pół roku podjął decyzję, która z mocą wsteczną uchyliła decyzję w przedmiocie zasiłku rodzinnego. Jednakże, zauważyć trzeba, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek ślady po tym, że Skarżąca wcześniej uzyskała wiedzę o jakimkolwiek postępowaniu w tym przedmiocie. Organ nie wezwał Skarżącej, nie pozostawił jej możliwości obrony. Zaskoczył ją decyzją o treści dla niej niekorzystnej. W efekcie, Skarżącą dopiero w odwołaniu mogła przedstawić soją argumentację w sprawie. Pomimo tego, organ odwoławczy nie rozważył dopuszczalności utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w kontekście realizacji zasady dwuinstancyjności.
Nadmienić też trzeba, że zarówno w decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego pojawiają się stwierdzenia odnoszące się do zmiany kryterium dochodowego, jednakże, stwierdzenia te nie zostały poparte żadnymi wywodami w uzasadnieniu, które pozwoliłyby na ocenę prawidłowości przeprowadzonych obliczeń. Uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym winno jednak spełniać określone w art. 107 § 3 kpa wymogi, pozwalające zarówno stronie postępowania, jak i podmiotom prowadzącym weryfikację, na analizę wszystkich wziętych pod rozwagę przesłanek.
Przypomnieć też należy organom, że postępowanie prowadzone w trybie wskazanym w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym – prowadzi bowiem do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Dlatego organy ponownie prowadząc postępowanie obowiązane będą do oceny wpływu stwierdzonej zmiany kryterium dochodowego z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania.
Przedstawione wyżej zastrzeżenia dyskwalifikują decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu.
W takim stanie rzeczy, ze względu na wskazane wyżej uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa) orzekł o uchyleniu zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]
O braku możliwości wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa.
/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus