Uzasadnienie
W dniu [...] września 2009r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy J. należącej do Porozumienia Międzygminnego zawartego w dniu [...] października 2008r.
Wspomniana uchwała w par 1 pkt 2 lit.d określa, iż wniosek przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie przedmiotowego zezwolenia powinien zawierać informację o posiadaniu punktu gromadzenia odpadów problemowych (lokalizacja, dni i godziny otwarcia oraz wykaz przyjmowanych odpadów problemowych), lub o wykonywaniu takiej usługi poprzez innego przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenia, a także iż wymogiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy J. jest wykazanie, iż odpady zebrane na terenie Porozumienia Międzygminnego powinny kierowane być do instalacji znajdujących się w jego obrębie (par 6 pkt 3 uchwały).
Pismem z dnia [...]lipca 2010r. [...]sp. z o.o. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę par 1 pkt 2 lit.2 uchwały, w ten sposób, aby nie odnosiła się ona do pojęcia "odpadów problemowych" oraz obowiązków związanych z wprowadzeniem takiego wyróżnienia odpadów oraz o zmianę par 6 pkt 3 uchwały, w ten sposób, aby nie ograniczała przedsiębiorcy ubiegającemu się o wydanie zezwolenia możliwości kierowania odpadów do instalacji innych niż te znajdujących się w obrębie Porozumienia Międzygminnego.
Rada Miejska w J. pismem z dnia [...]września 201 Or. uznała za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Skargę na powyższą uchwałę w zakresie par 1 pkt 2 lit.d i par 6 pkt 3 złożyła [...]sp. z o.o. Domagała się uchylenia uchwały w powyższym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze spółka podniosła, iż zarzuca naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (T.j.Dz.U. z 2005r., nr 236, poz.2008 ze zm.) poprzez przyjęcie w uchwale, iż wymogiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy J. jest zawarcie informacji o posiadaniu punktu gromadzenia odpadów problemowych lub o wykonywaniu takiej usługi poprzez innego przedsiębiorcę posiadającego takie zezwolenie, ponadto przyjęcie w uchwale iż wymogiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy J. jest wykazanie, iż odpady zebrane na terenie Porozumienia Międzygminnego powinny być kierowane do instalacji znajdujących się w jego obrębie.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art.6 ust.2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (T.j. Dz.U. z 2007r., nr 155, poz.1095 ze zm.) poprzez nałożenie na wzywającego mocą uchwały obowiązku spełnienia przez niego dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa w celu wydania pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy J..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podnosząc między innymi, iż Rada Miejska w J. w uchwale z dnia [...] listopada 2008r. wprowadziła definicję "odpadów problemowych". Należy przez nie rozumieć odpady wytworzone w gospodarstwie domowym, pochodzące ze strumienia odpadów komunalnych, które ze względu na swoje rozmiary, masę i charakterystykę nie mogą być umieszczone w typowych pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych np. odpady wielkogabarytowe, elektryczne, elektroniczne, gruz budowlany, odpady niebezpieczne itp., a także obowiązek posiadania na terenie Gminy J. minimum jednego punktu zbiórki odpadów problemowych lub wykonania takiej usługi poprzez innego przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenia.
Ponadto od kwietnia 201 Or. na terenie Gminy J. działa Punkt Zbiórki Odpadów Problemowych. Składowisko odpadów w W. w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego zostało docelowo wskazane jako Zakład Zagospodarowania Odpadów J.. W związku z tym w dniu [...] października 2008r. Gmina J. podpisała Porozumienie Międzygminne wraz z [...] gminami wchodzącymi w obszar ZZO J., dotyczące wspólnej gospodarki odpadami. Jednym z głównych założeń Porozumienia jest budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów J. z siedzibą w W.. Gminy -członkowie Porozumienia chcą stworzyć przejrzysty system gospodarowania odpadami i wybudować Zakład, aby odpady zebrane na terenie gmin wchodzących w obszar Porozumienia nie trafiały poza ten teren. Poza tym zaskarżona uchwała został podjęta w oparciu o art.7 ust.3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym nie narusza to ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwalę do Sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie i wniósł skargę w przewidzianym ustawowo terminie, przed upływem trzydziestu dni od dnia doręczenia mu odpowiedzi na skierowane do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu Sąd zauważa, iż Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i wniesionej skardze na uchwałę rady gminy właściwego biegu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06 niepublikowane oraz II OSK 338/08 z dnia 24 czerwca 2008 r. - dostępny na stronach internetowych NSA - Baza orzeczeń).
Równocześnie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny wnoszącego skargę, bowiem wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację skarżącego, iż w wyniku uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego został naruszony jego interes prawny. Interes prawny bowiem w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. oznacza interes oparty na przepisach prawa materialnego, z których dla określonego podmiotu wynikają konkretne prawa lub obowiązki. Przy czym istotnymi cechami interesu prawnego są jego bezpośredniość, konkretność i realny charakter (tak wyrok NSA z 18.09.2003r, sygn.akt II SA 2637/02, publ. Lex nr 80699). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy J., a więc zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania na terenie tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie.
Powyższe uwagi oznaczają, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, co oznacza możliwość przeprowadzenie przez Sąd jej merytorycznej oceny.
Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do treści art.3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, utrzymanie tego porządku należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl art.7 ust.3a tejże ustawy rada gminy określi w drodze uchwały, wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust.1 pkt 1 i 2 uwzględniając: opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Jednakże należy podnieść, iż ani ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (T.j.Dz.U. z 2007, nr 39, poz.251 ze zm.), ani też inne przepisy regulujące kwestie odpadów nie posługują się pojęciem "odpadów problemowych".
Zaskarżona uchwała nie odsyła do żadnych aktów prawnych, z których wynikałaby definicja ustawowa użytego pojęcia, ani też obowiązków prawnych związanych z "odpadami problemowymi". Art.20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Może być ona ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Ponadto podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art.96 Konstytucji), a norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy oraz obowiązującego porządku prawnego. Żaden akt prawny rangi ustawowej nie pozwalał zatem Radzie Miejskiej w J. formułowania wymagań co do "odpadów problemowych", ponieważ żaden z aktów normatywnych tej rangi nie określa definicji tego pojęcia. Gdyby zaś ustawodawca chciał wprowadzić definicję "odpadów problemowych" w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, uczyniłby to zapewne w samej ustawie.
Rada Miejska w J. przekroczyła tym samym granice wyznaczone przez ustawy regulujące kwestię utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, a co za tym idzie podjęła uchwałę, która naruszyła interes skarżącego.
Ponadto zgodnie z par 6 porozumienia międzygminnego z dnia [...] października 2008r. "z chwilą wybudowania Centrum i oddania do eksploatacji strony Porozumienia zobowiązują się kierować ze swojego obszaru strumień odpadów do Zakładu Zagospodarowania Odpadów J. z siedzibą w W., z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a Gmina J. zobowiązuje się te odpady przyjmować". Postanowienie to jednoznacznie nakłada na strony porozumienia zobowiązanie, aby w przyszłości (po wybudowaniu i oddaniu) kierowały strumień odpadów do ZZO w W.. W tak sformułowanym postanowieniu, trudno dopatrywać się kategorycznego nakazu kierowania odpadów przed uruchomieniem ZZO w W.tylko do instalacji na terenie gmin będących stronami porozumienia. W takim samym kontekście należy odczytywać postanowienia Planu Gospodarki Odpadami na lata [...] z perspektywą na lata [...] dla [...] gmin-członków zawartego Porozumienia Międzygminnego.
Plan ten stanowi, iż Przedsiębiorcy odpowiedzialni będą za zbieranie komunalnych odpadów zmieszanych oraz innych odpadów komunalnych gromadzonych selektywnie, a w szczególności odpadów ulegających biodegradacji, odpadów wielkogabarytowych, budowlanych i niebezpiecznych; transport odpadów do wskazanych instalacji odzysku i unieszkodliwiania zlokalizowanych w ZZO lub na obszarze Gmin Porozumienia Międzygminnego.
Użycie słowa "będą" sugeruje w połączeniu z par 6 porozumienia iż dotyczy to momentu usytuowanego w przyszłości, a dokładnie po wybudowaniu i oddaniu ZZO w W.. Dopiero od momentu oddania do użytkowania wspomnianej instalacji można mówić o istnieniu obowiązku. Plan nie formułuje kategorycznych nakazów, a jest jedynie projekcją przyszłych posunięć w materii gospodarowania odpadami. Nie można zatem w ocenie Sądu na jego podstawie formułować tak dalece idących wniosków o obowiązku kierowania odpadów przez przedsiębiorców tylko do instalacji znajdujących się na terenie gmin będących stronami porozumienia.
Ponadto Plan nie formułuje żadnych obowiązków związanych z udzielaniem zezwolenia na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy J.. Tym samym nie można uznać za zgodne z prawem, aby zaskarżona Uchwała wprowadzała obowiązek wykazania, iż transport odpadów będzie odbywał się do wskazanych instalacji odzysku i unieszkodliwiania zlokalizowanych na obszarze Gmin Porozumienia Międzygminnego. Brak ku temu prawnego i faktycznego uzasadnienia. Skarżący winien mieć możliwość wywożenia odpadów do wszystkich zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a nie jedynie do objętych Porozumieniem Międzygminnym.
Poza tym należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała wprowadza obowiązek przedstawienia dokumentów nieprzewidzianych przepisami prawa. Naruszyła tym samym normę zawartą w art.6 ust.2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (T.j.Dz.U. z 2007r., nr 155, poz.1095 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Zasada ta dotyczy zarówno kwestii związanych z dokumentacją zawierającą informację o punktach gromadzenia odpadów problemowych, jak i przedstawienia dokumentu wskazującego na spełnienie obowiązku kierowania odpadów do miejsca znajdującego się w obrębie Porozumienia Międzygminnego.
Nie można zatem ograniczać skarżącemu swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wywozie odpadów poprzez wprowadzanie obowiązków dostarczenia dokumentów nie wskazanych w ustawie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art.147 par 1 ppsa stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej par 1 pkt 2 lit.2 oraz par 6 pkt 3. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 ppsa.
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ppsa oraz par 14 ust.2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.... (Dz.U. z 2002r., nr 163, poz.1349 ze zm.). Na koszty te składają się kwota 300 zł zwrot opłaconego wpisu sądowego od skargi i 240 zł koszty zastępstwa procesowego.