Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2013r. Rada Miejska we W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w B. w rejonie ulic K. i L.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Przedmiotowa uchwała nie została opublikowana.
W trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda dnia [...] sierpnia 2013r. wniósł skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności i wstrzymanie wykonania uchwały. Wskazał, że organ ewidentnie naruszył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl bowiem art.17 pkt 12 u.p.z.p. burmistrz rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, a wykonanie tej czynności przedstawia w wykazie stanowiącym element dokumentacji prac planistycznych. Następnie na mocy art.17 pkt 14 u.p.z.p. przedstawia radzie gminy projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Na mocy art.20 ust.1 rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag, przekazanych uprzednio przez burmistrza. W przypadku przedmiotowego planu doszło do naruszenia cytowanego przepisu poprzez brak udokumentowanego rozstrzygnięcia przez Radę uwag, które były złożone do projektu planu w terminie do dnia [...] lutego 2013r. (po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu) i nie zostały uwzględnione przez Burmistrza Miasta i Gminy W. Rozstrzygnięcie Rady o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego winno stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.
Załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały zawiera natomiast wyłącznie informację o sposobie rozpatrzenia uwag przez Burmistrza bez stosownej adnotacji o rozpatrzeniu ich przez Radę Miejską we W. Sposobu rozstrzygnięcia uwag przez Radę nie wskazano także w protokole z sesji Rady Miejskiej we W. nr [...]z dnia [...].06.2013r. Wymienione uwagi nie zostały co prawda powtórnie złożone po ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jednakże nie zwalniało to Burmistrza od obowiązku ich przekazania do rozpatrzenia Radzie Miejskiej we W. Realizacja powyższej procedury była konieczna zwłaszcza w sytuacji, gdy treść tych uwag nie zdezaktualizowała się wskutek uchwalenia planu.
Nadto w dokumentacji prac planistycznych brak jest dowodu przekazania projektu planu do uzgodnienia przez właściwy organ ochrony granic (art.17 pkt 6 lit.b tiret czwarty), którym w myśl ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej jest właściwy miejscowo komendant Straży Granicznej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we W. wniosła o umorzenie postępowania, albowiem postanowiła we własnym zakresie naprawić nieprawidłowości wskazane przez Wojewodę w skardze i w dniu [...] września 2013r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej we W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Nadto organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana, nie wywołała więc żadnego skutku prawnego i nie weszła w życie. Na rozprawie w dniu 29.01.2014r. pełnomocnik organu wskazał, iż Rada Miejska rozpoczęła w niniejszej sprawie nową procedurę planistyczną.
Pismem z dnia 17.10.2013r. Wojewoda poinformował, iż nie cofa skargi bowiem zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Stąd też uchwała w sprawie uchylenia planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę, co oznacza, że w takim przypadku podjęcie uchwały w w/w zakresie wymaga przeprowadzenia stosownej procedury w oparciu o art.27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewyczerpanie tej procedury stanowi istotne naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Z kolei pismem z dnia 27.01.2014r. Wojewoda poinformował, iż w dniu [...].10.2013r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze unieważniające uchwałę nr [...] Rady Miejskiej we W. z dnia [...] września 2013r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej we W. nr [...]z dnia [...]czerwca 2013r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. j. Dz. U. z 2012 poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach tej kompetencji są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).
W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.", ponieważ po upływie trzydziestodniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w takim trybie nie jest ograniczone żadnym terminem, a zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach takich jak niniejsza, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (nakazujących poprzedzenie skargi wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa).
Ze stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że nie widzi on konieczności wydania merytorycznego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż w chwili orzekania nie ma już przedmiotu kontroli sądowej. Pogląd ten jednak nie jest trafny. Uchylenie uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do bezprzedmiotowości orzekania przez sąd I instancji. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby uchylona zaskarżona uchwała nie mogła być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.
Problem ten generalnie rozwiązany został w odpowiedzi udzielonej w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Trybunał Konstytucyjny dokonał powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Jednocześnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). Wykładni tej nie można odmówić zastosowania również w przypadku skargi złożonej w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę, nie ustała bowiem potrzeba weryfikacji legalności tego aktu. Rację ma bowiem Wojewoda, że zmienić uchwałę można jedynie w trybie w jakim została ona uchwalona. W przedmiotowej sprawie wysuwa się jeszcze niekwestionowany problem braku publikacji zaskarżonej uchwały. W myśl bowiem art. 2 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r., nr 197, poz.1172) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.
Akty normatywne ogłasza się niezwłocznie (art.3 ustawy).Nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest więc istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane (tak wyrok NSA z dnia 3.11.2010r., I OSK 1213/10). Co prawda publikowanie każdej uchwały, nawet takiej, w stosunki do której już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (a z taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) pozbawione byłoby sensu, niemniej jednak Sąd, nie zajmując się merytorycznymi rozważaniami zarzutów skargi, w celu skutecznego wyeliminowania wadliwej uchwały stwierdził jej nieważność w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152p.p.s.a.
Sąd nie orzekał o kosztach w niniejszej sprawie albowiem na mocy art.100 u.s.g. postępowanie sądowe wszczęte przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda, na podstawie art.93 § 1 ustawy, jest zwolnione z opłat sądowych.