Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...].
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 zwanej dalej "u.c.p.g.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w:
- - § 4 zaskarżonej uchwały nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek sprzątania błota, śniegu, lodu innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez usuwania tych zanieczyszczeń w sposób umożliwiający swobodne i bezpieczne poruszanie się pieszych;
- - § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 określając warunki w jakich może odbywać się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami i naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Podjęta w tym przedmiocie uchwała, jako akt powszechnie obowiązujący nie może zawierać wszelkich regulacji, nawet tych, które wynikają "z innych przepisów. Rada gminy powinna się ograniczyć do zakresu danego upoważnienia, w tym do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust 2 u.c.p.g.
Zdaniem Prokuratora z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 4 zaskarżonej uchwały określono w jaki sposób właściciele nieruchomości mają sprzątać wymienione w tym przepisie zanieczyszczenia. Unormowanie to jest sprzeczne z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis ten zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia.
W ocenie Prokuratora postanowienia § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały również przekraczają ustawowe upoważnienie. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod wskazanymi w tym przepisie warunkami. Normy te ograniczają prawo własności, tj. mycie ma być dokonywane na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości, a także ograniczają zakres przedmiotowych zachowań stanowiąc w niejasny sposób, że mycie ma być dokonywane przy użyciu środków ulegających biodegradacji, a naprawa poza warsztatami może odbyć się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczenia środowiska.
W odpowiedzi na skargę Rady Miasta i Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wyjaśniła, że art. 4 u.c.p.g. przewiduje, iż zadaniem rady gminy jest ustalenie właśnie wymagań, tj. warunków na jakich właściciele nieruchomości dokonywać mają określonych czynności. Określenie sposobu w tym znaczeniu nie odnosi się jednak do sposobu postępowania z błotem, śniegiem, czy też lodem (np. składowaniem tych materiałów, czy też ewentualną wywózką). W ocenie organu określenie zawarte w treści uchwały zgodne jest z ratio legis przepisów ww. ustawy, gdyż to właśnie taki efekt w postaci możliwości swobodnego i bezpiecznego poruszania się pieszych należy osiągnąć poprzez dokonywanie ww. czynności. W przeciwnym razie można by przyjąć, iż jakiekolwiek (a nawet nieskutkujące niczym) działanie właściciela w zakresie np. odśnieżania uważane byłoby za wykonanie jego obowiązku, z czym nie sposób się zgodzić.
W kontekście zapisu z § 5 uchwały Rada Gminy wskazała, iż ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia "wymagań" na jakich możliwe jest dokonywanie mycia pojazdów poza myjniami oraz dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi. Zatem sam ustawodawca bowiem nakazał określenie tychże wymagań. Zakładając racjonalność ustawodawcy, za okoliczność nieprzypadkową uznać należy, iż tenże nie wskazał sposobu określenia takich wymagań. Przy tym nie ma możliwości, aby wymagania te nie zostały uregulowane w treści uchwały, gdyż w tej sytuacji zakres jej uregulowania będzie niepełny. Nie ma też możliwości, aby w treści uchwały wyłączyć możliwość mycia pojazdów, czy też ich naprawy poza warsztatami. W takim stanie prawnym dochodziłoby do paradoksalnej sytuacji, w której każde działanie rady gminy byłoby potencjalnie wadliwe, a z pewnością nie taki cel przyświecał ustawodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów Sąd wskazuje, że nie są one zasadne.
W § 4 zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w sposób umożliwiający swobodne poruszanie się pieszych. W ocenie Prokuratora taka regulacja narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. bowiem Rada Miasta i Gminy nie była uprawniona do wskazania sposobu w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość oraz miejsca gromadzenia zanieczyszczeń. Stwierdzić zatem trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wskazuje na obowiązek unormowania w regulaminie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze, Rada Miasta i Gminy w § 4 zaskarżonej uchwały nie wskazała sposobu w jaki ma być uprzątnięte błoto, śnieg czy lód, ani też miejsca ich gromadzenia.
Rada Miasta i Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania celu jaki ma być osiągnięty przez właściciela nieruchomości, a więc uprzątnięcia w taki sposób, który umożliwia swobodne poruszanie się pieszych. Regulacja taka nie stanowi w ocenie Sądu przekroczenia ustawowej kompetencji. Natomiast orzeczenia, na które powołał się Prokurator zapadły w innym stanie faktycznym, bowiem w niniejszej sprawie nie uregulowano kwestii sposobu i miejsca gromadzenia śniegu. Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że w przywołanym przez Prokuratora orzecznictwie sądy wskazywały na sytuację, gdy rada gminy konkretnie wskazywałaby na powinność określonego działania przy uprzątaniu błota, śniegu, z czym nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę sposób w jaki Prokurator odczytuje normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. ograniczałby kompetencję rady gminy do prostego przepisania treści omawianego przepisu.
Niezasadny okazał się również drugi z podniesionych w skardze zarzutów. W § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy stwierdziła, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:
- 1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego;
- 2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji.
Z kolei w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały stwierdziła, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych.
W ocenie Prokuratora omawiana regulacja stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia, stanowiąc niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Argumentacji tej nie podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W pierwszej kolejności. Wskazać trzeba, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu.
W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, takie jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 433/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że do przekroczenia ustawowej kompetencji wynikającej z omawianego przepisu najczęściej dochodzi w przypadku wyprowadzenia generalnego zakazu mycia pojazdów poza myjniami lub ograniczenia możliwości mycia do konkretnych części pojazdu. Natomiast wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego i dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, stanowi w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2980/15, z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15 oraz z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym kontekście jako prawnie dopuszczalne Sąd uznał również ograniczenie możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów urządzeniach do tego przeznaczonych. Natomiast orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się Prokurator zapadło w innym stanie faktycznym. W zaskarżonej uchwale nie wskazano bowiem, że mycie samochodów może odbywać się wyłącznie na posesji należącej do właściciela samochodu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.