Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej "k.p.a.") uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. G. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że na wniosek J.S. i B. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalno - usługowego przy placu P. W. [...] oraz dobudowie budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...], w zabudowie pierzejowej, na terenie działki nr [...], położonej w M. G., gmina M. G..
Dalej Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. G. nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego (3 lokale mieszkalne i 3 lokale usługowe) oraz budowie budynku mieszkalno - usługowego (3 lokale mieszkalne i 2 lokale usługowe) z możliwością budowy bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...], na terenie działki nr [...], położonej w M. G., gmina M. G.. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalno - usługowego oraz budowy budynku mieszkalno - usługowego w zabudowie pierzejowej na terenie działki nr [...]. Również ta decyzja została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. G. ustalił warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego oraz budowie budynku mieszkalno - usługowego w zabudowie pierzejowej, na terenie działki nr [...], obręb M. G., gmina M. G..
Uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2019 r. Kolegium wskazało, że wyniki analizy urbanistycznej - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i stanowią integralną część tej decyzji. Zdaniem Kolegium dwa załączniki mapowe (załączony do decyzji i do analizy) winny być tożsame, jeden z nich dołącza się do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, a drugi w postaci wyników analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu dołącza się do decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym na mapę należy nanieść wszystkie parametry zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej winna wskazywać precyzyjnie wszystkie działki podlegające analizie, znajdujące się w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie analizą nadal nie objęto wszystkich działek np. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Z analizy winno wynikać w jaki sposób potraktowano działki graniczne, czy były one objęte analizą. Z treści analizy graficznej i tekstowej winny wynikać parametry (wszystkie) występujące w obszarze analizowanym oraz które z nich zostały przyjęte do analizy i które stanowią odniesienie dla ustalenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium podkreśliło, że wyniki analizy stanowią tylko uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem, wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych.
Zdaniem Kolegium załączona do decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wypełnia wskazanych warunków. Nie wynika z niej w jaki sposób potraktowano działki graniczne, czy zostały one objęte analizą.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że w decyzji organu I instancji niewłaściwie określono niektóre z parametrów zabudowy. Kolegium zakwestionowało sposób ustalenia elewacji frontowej budynku oraz linii zabudowy.
W końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji naruszył również przepisy prawa procesowego. Naruszył przede wszystkim zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Sprzeciw od ww. decyzji Kolegium złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S. oraz B. S. zarzucając tej decyzji naruszenie:
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie przez SKO w P. decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, przy jednoczesnym braku wskazania przyczyn niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a.
- - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy jego zdaniem okoliczności sprawy uzasadniają uzupełnienie w niewielkim zakresie postępowania dowodowego (w tym uzupełnienie w niewielkim zakresie analizy urbanistycznej), a przeprowadzenie dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się zasadny.
Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. w organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).
Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wskazać trzeba, że zasadniczą okolicznością uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. były zdaniem Kolegium wady przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji.
Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3012/17, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1080/17 oraz z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Po 194/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też Sąd uznał, że eksponowane w uzasadnieniu decyzji Kolegium uchybienia dotyczące sporządzonej analizy, w szczególności kwestia uzupełnienia analizy o działki wskazane przez Kolegium nie wykraczała poza zakres postępowania dowodowego, które może zostać przeprowadzone przez organ II instancji.
Uzasadnienie decyzji Kolegium nie pozwala natomiast dokonać kontroli tej decyzji w zakresie wskazanego w niej naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem Kolegium ograniczając się do wskazania ogólnych dyrektyw postępowania wynikających z przywołanych przepisów nie wskazało, w jaki sposób zostały one naruszone przez organ I instancji, a także jaki wpływ na wynik sprawy miało ich naruszenie. W tym zakresie zatem decyzja wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego.
Z kolei podniesiona w uzasadnieniu decyzji Kolegium kwestia wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy nie dotyczy uchybień o charakterze procesowym, które uzasadniałyby wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu miał ponadto na względzie, że podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestorów w dniu [...] września 2016 r. Sprawa była już trzykrotnie przedmiotem orzekania przez organy obu instancji. W efekcie, po upływie ponad czterech lat inwestorzy nie otrzymali ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od sprzeciwu ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictw ([...] zł), a także wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).