Uzasadnienie
L.W. złożyła wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...] listopada 2009r. wydał decyzję nr [...], w której odmówił zainteresowanej przyznania uprawnień kombatanckich. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...]. L.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 9 marca 2010r. sygn akt IV SA/Po 95/10 oddalił skargę.
L.W. pismem z dnia 14 lipca 2010r. (data stempla pocztowego) ponownie zwróciła się o przyznanie uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyjaśnił wnioskodawczyni, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] jest decyzją ostateczną, co oznacza, że rozpatrzenie złożonego wniosku może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tj. wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej i stwierdzenia nieważności. W związku z powyższym wezwano wnioskodawczynię do określenia, w jakim trybie żąda rozpatrzenia ponownego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po uzyskaniu odpowiedzi od wnioskodawczyni i wskazaniu, iż powodem złożonego przez nią wniosku jest skierowanie decyzji do osoby nie będącą stroną w sprawie, w dniu [...] sierpnia 2010r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano na art. 16 kpa i wyrażoną w nim zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Odnosząc się do podstawy prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kierownik Urzędu wskazał, że wydał decyzje na podstawie wniosku L.W. Wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich został przez stronę własnoręcznie podpisany, tak samo zresztą jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W czasie poprzedniego postępowania zainteresowana nie podnosiła okoliczności, iż nie jest stroną w sprawie zgodnie z art. 28 kpa. W związku z powyższym stwierdzono, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 4 kpa.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek L.W., decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. Kierownik Urzędu, powołując się na doktrynę prawa administracyjnego wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest obarczona jedną, z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
W ocenie organu orzekającego, w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa, w szczególności nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Kierownik Urzędu podkreślił również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku w przedmiotowej sprawie uznał, że decyzja Kierownika Urzędu o odmowie przyznania stronie uprawnień kombatanckich była zgodna z prawem, a zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, z tego też względu nie mógł zaprezentować odmiennej od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym.
L.W., kwestionując powyższą decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wskazała na okoliczności uzasadniające przyznanie jej świadczenia kombatanckiego.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Radca prawny M.S.H., będąc pełnomocnikiem skarżącej w ramach przyznanego jej prawa pomocy, w uzupełnieniu skargi wskazała jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich art. 156 §1 pkt 2 kpa i zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik strony, wskazując na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009r. w sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18) stwierdziła, że treść art. 153 ppsa nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, która była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie organ, na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, nie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 §3 kpa a jego decyzja z dnia 10.08.2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, była decyzją co do istoty sprawy wydaną w trybie art. 158 §1 kpa.
Z charakteru tego rozstrzygnięcia pośrednio wynika, że organ przyjął iż Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09.03.2010r., oddalający skargę L.W. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 95/10, nie stoi na przeszkodzie dalszego rozstrzygania kwestii nieważności decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich. Wskazując na fakt, iż wyrok z dnia 9 marca 2010r. nie ma uzasadnienia, pełnomocnik skarżącej wskazała, iż ocena prawna zawarta w prawomocnym orzeczeniu Sądu z dnia 09.03.2010r. nie stoi na przeszkodzie merytorycznego rozpoznania kwestii nieważności decyzji organu odmawiającej przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. W uzupełnieniu skargi, pełnomocnik zarzuciła decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...].11.2009r. odmawiającej przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich, a także utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 22.12.2009r., naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa., art. 10 § 1 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 136 kpa, które to uchybienia miały decydujący wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione.
Oceniając legalność zaskarżonej czynności wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania.
Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji.Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa).
Zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydana została w trybie nadzwyczajnym, zatem organ ten badał wyłącznie, czy jego własna decyzja z dnia [...] grudnia 2009r. Nr [...] dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Z tych względów Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji podjętej w trybie nadzwyczajnym, stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa., lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (zob. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258).
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc - jak słusznie wskazał organ administracyjny - wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ administracyjny prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 4 kpa, mając na względzie treść pisma strony z dnia 6 sierpnia 2010r., w którym L.W. w odpowiedzi na wezwanie organu o wskazanie trybu postępowania dla rozpoznania wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich po wydaniu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, wskazała że jej sprawa została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z treści powyższego pisma nie wynika jednak, aby skarżąca świadomie wskazała na przepis art. 156 §1 pkt 4 kpa jako podstawę do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Z treści pisma wynika, że skarżąca nie widzi różnicy w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego prowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej. Oznacza to, iż organ naruszył zasadę pouczania i informowania strony (art. 9 kpa) i w sposób niewłaściwy przeprowadził wykładnię oświadczenia woli strony w zakresie zgłaszanych wniosków.
Organ nie wyjaśnił również stronie, iż co do zasady nie prowadzi się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności po wyroku Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 marca 2010r. sygn akt IV SA/Po 95/10 oddalił bowiem skargę na decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...].12.209r. nr [...]. Oznacza to, iż organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy wobec wydania przez Sąd wyroku występują przeszkody czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Kierownik Urzędu rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, powinien pamiętać o tym, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa (zob uchwała NSA I OPS 6/09 ONSAiWSA 2010/2/18, LEX nr 530338).
Wyrok Sądu z dnia 9 marca 2010r. sygn akt IV SA/Po 95/10 nie ma uzasadnienia. Ustalenie stron postępowania (szczególnie w przypadku postępowania w sprawie kombatantów, gdzie udział bierze tylko wnioskodawca) nie jest jednak wątpliwe – postępowanie wszczynane jest na wniosek strony. Wydanie wyroku przez Sąd oznacza również, iż strona brała czynnie udział w całym postępowaniu. Sąd z urzędu ustala również strony tego postępowania. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie, w której organ prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 4 kpa organ administracyjny nie był uprawniony do wydania decyzji merytorycznej. Uwzględniając treść uchwały NSA, przedmiotowy wniosek powinien być załatwiony poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa), a nie jak miało to miejsce w przedmiotowe sprawie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 158 §1 kpa.
Odnosząc się do argumentów pełnomocnika zawartych w piśmie z dnia 3 stycznia 2011r. stwierdzić należy, iż nie mogą być one rozpoznane na obecnym etapie postępowania, natomiast ewentualnie mogą one stanowić nowe podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącej w ramach prawa pomocy radcy prawnego, orzeczono na podstawie art.250 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).