Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania K. T., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z [...] lutego 2020 r. ([...]) w sprawie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego.
Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. K. T. (dalej też jako "wnioskodawca" lub "skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą pod Firmą A w K., zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w K. (w skrócie "ZDM") o wyrażenie zgody na wjazd i wyjazd na ul. [...] z działki o nr geod. [...], który jest niezbędny dla prowadzenia działalności gospodarczej.
Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. (zwanego też dalej "Prezydentem Miasta") Dyrektor ZDM odmówił wnioskodawcy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] działka ewidencyjna nr [...], obręb G., na teren działki ewidencyjnej nr [...], obręb G., jednostka ewidencyjna Miasto K.. Decyzje tę uchyliło SKO – decyzją z [...] października 2019 r. (nr [...]) – i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. Dyrektor ZDM ponownie odmówił wyrażenia zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego z ulicy [...], wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w skrócie "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zgody Zarządcy drogi. W związku z tym organ podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż umowa dzierżawy z [...] września 1998 r. (sygn. sprawy [...]) zawarta pomiędzy Gminą Miejską w K., a K. T. dotyczyła gruntu od strony ul. [...] (obecnie ul. [...]), z przeznaczeniem pod uprawę. W związku z podziałem geodezyjnym działki gruntu będącej przedmiotem ww. umowy dzierżawy został sporządzony Aneks nr [...] do tej umowy, zarejestrowany pod nr [...] (sygn. sprawy [...]).
W wyniku podziału wyodrębniona została m.in. działka ewidencyjna nr [...], obręb G., która stała się przedmiotem umowy dzierżawy między Miastem K., a K. T.. Natomiast przylegająca do pasa drogowego ulicy [...] działka ewidencyjna nr [...], obręb G., nie jest przedmiotem dzierżawy. Art. 29 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wskazuje do kogo należy budowa lub przebudowa zjazdu. W związku z powyższym zarządca drogi nie może wyrazić zgody na lokalizację zjazdu, ponieważ właścicielem gruntu przyległego do pasa drogowego jest Miasto K., a nie K. T..
Poza tym w myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu również ze względu na wymogi zawarte w warunkach technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne. Zgodnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej w skrócie "r.w.t.d.p.") zjazd to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. W tym kontekście organ podkreślił, że proponowana przez Wnioskodawcę lokalizacja zjazdu z ul. [...] na teren wnioskowanej działki zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i pieszego, ponieważ znajduje się na odcinku przyśpieszenia pojazdów wyjeżdżających z pobliskiego skrzyżowania typu "rondo".
Biorąc pod uwagę unormowania § 113 ust. 7 pkt 1 r.w.t.d.p. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscu zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania i węzła, co nie jest spełnione w niniejszym przypadku. Ponadto, mając także na względzie unormowanie § 113 ust. 7 pkt 5 r.w.t.d.p., organ stwierdził, że w pobliżu wnioskowanego zjazdu znajduje się pas zanikający, który przy obecnym bardzo dużym natężeniu ruchu poważnie utrudni korzystanie i bezpieczne włączenie się do ruchu pojazdów chcących wyjechać z nieruchomości.
Z kolei biorąc pod uwagę treść § 4 ust. 2 pkt 2 r.w.t.d.p. organ stwierdził, że ulica [...] jest drogą wojewódzką i docelowo powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas: droga wojewódzka – klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego) lub G (główna). Obecnie ww. ulica zaliczona jest do klasy drogi Z (zbiorcza). W związku ze zmieniającym się stanem prawnym w zakresie zmian klasy przy drogach wojewódzkich przedmiotowa ulica zostanie podniesiona z klasy Z do klasy G. Zwiększające się natężenie ruchu spowoduje, że manewr włączenia i wyłączenia z ruchu będzie stwarzał zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie może dopuścić do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na drodze. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 i 4 r.w.t.d.p. w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki stosowania zjazdów, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy łub dodatkowej jezdni.
Ponadto droga klasy G, w myśl r.w.t.d.p. powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
W tym kontekście organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowana działka ewidencyjna nr [...] posiada dostęp do drogi klasy KL, która jest drogą publiczną (ul. [...] – działka ewidencyjna nr [...], obręb G.). Z zebranych dowodów wynika, że w dniu [...] grudnia 1994 r. Urząd Miejski w K. wydał decyzję administracyjną w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Do decyzji została załączona mapa sytuacyjna przedstawiająca projektowany budynek gospodarczy oraz zjazd z ulicy [...] (obecnie ul. [...]). Przedstawiony na mapie zjazd widnieje jako "tymczasowa droga i plac składowy do celów budowy".
Ponadto Wojewódzka Dyrekcja Dróg i Mostów w K., w nawiązaniu do pisma z [...] maja1994 r. dotyczącego wjazdu przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w K. poinformowała, że "...wyraża zgodę na wykonanie tymczasowego dojazdu od ul. [...] w K. do zaplecza gospodarczego położonego na działce ewidencyjnej numer [...], obręb G.. Z uwagi na znaczne różnice wysokościowe pomiędzy budynkiem gospodarczym a jezdnią ul. [...] ([...]) nawierzchnię dojazdu należy wykonać z materiału rozbieralnego...". W ocenie organu ww. zgoda została wydana na zjazd tymczasowy do czasu zakończenia budowy budynków gospodarczych na działce ewidencyjnej nr [...], a po zakończeniu robót zjazd należało zlikwidować.
Odwołanie od opisanej decyzji sygnowanej przez Dyrektora ZDM złożył K. T., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości i wydanie przez SKO decyzji rozstrzygającej sprawę, z tego względu, że organ I instancji nie uwzględnił wytycznych SKO. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił okoliczności faktycznych i prawnych leżących u podstaw wydania decyzji o zezwoleniu na budowę budynku gospodarczo-usługowego, której wydanie było możliwe wobec ustalenia, że do nieruchomości, na której jest zlokalizowany budynek, istnieje zagwarantowany dojazd do drogi publicznej przez działki Miasta K. nr [...] i [...]. Poza tym skarżący podniósł, że dojazd do działki nr [...] to dojazd indywidualny, a nie, jak to stwierdził organ I instancji, dojazd publiczny. Dojazd ten trwa już od 1994 r. jako jedyny możliwy dostęp do budynków gospodarczych, niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej. Zjazd został wykonany w 1995 r. i jest wykorzystywany do działalności gospodarczej.
Innej możliwości dojazdu do budynków gospodarczych brak, bowiem wjazd od ul. [...] to tylko dojazd do budynku mieszkalnego. Brak jest technicznych możliwości dojazdu do budynku gospodarczego, wobec za małej odległości między budynkiem mieszkalnym, a granicą działki sąsiedniej z obydwu stron działki (2,3 m).
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. – SKO w uzasadnieniu wyjaśniło, że z przepisów art. 29 u.d.p. wynika, iż budowa zjazdu lub przebudowa istniejącego zjazdu może nastąpić, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty otrzyma od zarządcy drogi pozytywną decyzję administracyjną, tj. zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Przepisy art. 29 u.d.p. nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Niemniej jednak przy jej podejmowaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
W ocenie SKO kwestią mająca zatem decydujące znaczenie w niniejszej sprawie jest wykazanie interesu prawnego wnioskodawcy w żądaniu lokalizacji zjazdu na ul. [...] z działki nr [...].
W związku z tym organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalono, iż umowa dzierżawy z [...] września 1998 r. zawarta pomiędzy Gminą Miejską w K., a K. T. dotyczyła gruntu w obrębie G., teren od strony ul. [...] (obecnie ul. [...]) z przeznaczeniem pod uprawę. W związku z podziałem geodezyjnym działki gruntu będącej przedmiotem ww. umowy dzierżawy został sporządzony Aneks nr [...] do tej umowy. W wyniku podziału wyodrębniona została m.in. działka ewidencyjna nr [...], która stała się przedmiotem umowy dzierżawy między Miastem K., a K. T.. Przylegająca do pasa drogowego ul. [...] działka ewidencyjna nr [...], nie jest przedmiotem dzierżawy zgodnie z otrzymanymi dokumentami.
W ocenie SKO normą materialnoprawną rozstrzygającą o interesie prawnym w niniejszej sprawie jest art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości przyległych do drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W niniejszej sprawie pozostaje zaś poza sporem, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na którą miałby być wykonany zjazd z ul. [...]. Nie przysługuje mu również do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe lub obligacyjne. Nieruchomość skarżącego oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz działka nr [...], która jest przedmiotem umowy dzierżawy między K. T. a Miastem K., stanowią nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...], na którą miałby być wykonany zjazd z ul. [...]. Tymczasem wykładnia językowa art. 29 ust. 1 u.d.p., jak również jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazują, że z powołanego przepisu nie wynika interes prawny dla innych podmiotów, niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego to gruntu ma zostać wykonany zjazd.
Także żaden inny przepis u.d.p. nie wskazuje, aby właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd z drogi publicznej ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii zwianych z korzystaniem z dróg publicznych, a decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody są zagadnienia bezpieczeństwa, przepustowości, bezkolizyjności zjazdu. Przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi powinien kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe ma – zdaniem SKO – istotny wpływ na kwestie stron postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Nadając odnośne brzmienie przepisowi art. 29 ust. 1 u.d.p., ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do podmiotów władających nieruchomością, na którą ma powstać zjazd.
W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości, czego dowodzi orzecznictwo sądowe. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 2008 r., sygn. akt I OSK [...], o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. NSA uznał, że w postępowaniu o wyrażenie – na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. – zgody na wykonanie zjazdów z drogi do działki stanowiącej własność innej osoby fizycznej, będącej działką sąsiednią w stosunku do działki danego podmiotu, wymieniony podmiot takiej normy wskazać nie może.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego okoliczności, że zjazd taki już istnieje, SKO podniosło, że z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika, iż na taki zjazd istotnie wyrażono zgodę, ale jedynie tymczasowo, co wynika z pisma Dyrektora Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg i Mostów w K. z [...] czerwca 1994 r.
Następnie SKO zauważyło, że dodatkowo organ I odniósł się do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. Ulica [...] jest drogą wojewódzką i docelowo powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas: droga wojewódzka – klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego) lub G (główna). Obecnie ulica zaliczona jest do klasy drogi Z (zbiorcza). W związku ze zmieniającym się stanem prawnym w zakresie zmian klasy przy drogach wojewódzkich, przedmiotowa ulica zostanie podniesiona z klasy Z (zbiorczej) do klasy G (głównej). Zwiększające się natężenie ruchu spowoduje, że manewr włączenia i wyłączenia z ruchu będzie stwarzał zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie może zaś dopuścić do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na drodze.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (błędnie nazwaną "sprzeciwem") na opisaną decyzję SKO z [...] kwietnia 2020 r. wniósł K. T., który w pierwszym rzędzie zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew prawom nabytym. Skarżący wyjaśnił, że w 1994 roku uzyskał zezwolenie na budowę budynku gospodarczo-usługowego na działce stanowiącej jego własność, położonej w K., obręb G., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], do którego jedyny dostęp prowadzi przez działki stanowiące własność Miasta K. oznaczone numerami [...] i [...]. Dojazd do tego budynku z innych stron działki jest fizycznie niemożliwy. Zgodę na wjazd i wyjazd do budynku wydał Urząd Miejski w K. pismem z [...] kwietnia 1995 r. Skarżący wskazał, że mając taką zgodę wykonał zjazd, przystosowując go do ruchu pojazdów. Zdaniem skarżącego władze Miasta K. wydając mu zezwolenie na budowę budynku usługowo-gospodarczego wiedziały, że innej drogi dojazdowej do tego budynku, jak przejazd przez działki miejskie, nie ma.
Nadto zjazd ten został wprowadzony do mapy zasadniczej Miasta K., a więc dzisiejsza próba jego likwidacji jest bezpodstawna i niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z [...] grudnia 2001 r., zgodnie z którym wszystkie inwestycje na terenie objętym ustaleniami planu, które zostały zrealizowane, rozpoczęte lub są realizowane, zostają uznane za przyjęte. Zdaniem skarżącego inwestycja w postaci urządzenia dojazdu do budynku usługowego na jego nieruchomości była właśnie taką inwestycją. Organ orzekający niewłaściwe przedstawił stan faktyczny, twierdząc, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, posiada dostęp do drogi KL, która jest drogą publiczną (ul. P., działka nr [...], obręb G.). Albowiem w ocenie skarżącego przedmiot sporu nie sprowadza się do ustaleń, czy działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, lecz czy do budynku usługowo-gospodarczego usytuowanego na tej działce istnieje dostęp do drogi publicznej.
Jak wynika zaś z dołączonych dokumentów, jedyny dostęp do tego budynku to wjazd z ul. [...] (obecnie ul. [...]). Powtarzanie za organem I instancji, że w projekcie budowlanym pn. "Przebudowa ulicy [...] w K." nie uwzględniono zjazdu z ul. [...] dlatego, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, świadczy – zdaniem skarżącego – o niezrozumieniu sedna sprawy.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2020 r. ([...]), Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest żądanie skarżącego udzielenia przez organ administracji publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.
Jako główną podstawę orzeczonej odmowy wnioskowanego zezwolenia, organy obu instancji wskazały brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego uprawniającego go do inicjowania postępowania w sprawie wydania tego zezwolenia, wynikający z faktu braku tytułu prawnego do nieruchomości, na której miałby zostać zlokalizowany ów zjazd z drogi publicznej.
W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub takiego obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z [...].02.2018 r., I OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego; tym niemniej taką normę prawnomaterialną zawsze należy przywołać, rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (por. wyrok NSA z [...].04.2018 r., II OSK [...], CBOSA). O przysługiwaniu interesu prawnego nie decyduje zatem wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania (tu: wola skarżącego).
Jak wyżej już zostało wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z [...].03.2017 r., II OSK [...], CBOSA).
Norma materialnoprawna rozstrzygającą o interesie prawnym w kontrolowanej sprawie została zakodowana w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470; w skrócie "u.d.p."). W myśl tego przepisu: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 [który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi – uw. Sądu]". Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji): "Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu – o ile projekt budowlany jest wymagany". Z kolei art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że: "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".
Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. "zjazdem" w rozumieniu tej ustawy jest "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". To ostatnie zastrzeżenie nawiązuje do definicji legalnej "dostępu do drogi publicznej" z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 293; w skrócie "u.p.z.p."), w świetle której dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Nie budzi zatem wątpliwości, że uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Cytowany wyżej art. 29 ust. 1 u.d.p. wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika "nieruchomości przyległych do drogi", czyli nieruchomości położonych bezpośrednio przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej dostęp.
Przepis ten przesądza także, iż budowa lub przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, a więc po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że podmiotem uprawnionym do zainicjowania takiego postępowania może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (a w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego: do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł prawny dający podstawę do "użytkowania" nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Tytuł prawny do innych nieruchomości przyległych do tej drogi publicznej nie daje tytułu do wszczynania postępowania w stosunku do nieruchomości należącej do innego podmiotu. (zob. wyrok NSA z [...].11.2017 r., I OSK [...], CBOSA).
Wykładnia językowa art. 29 ust. 1 u.d.p., jak również jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, pokazują, że z ww. przepisu nie wynika interes prawny dla innych podmiotów, niż właściciel lub użytkownik gruntu bezpośrednio przyległego do drogi, do którego to gruntu ma zostać wykonany zjazd. Również żaden inny przepis u.d.p. nie pozwala uznać, aby właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd z drogi publicznej ma być wykonany, został przypisany interes prawny w sprawie uzyskania zgody ("zezwolenia") zarządcy drogi na budowę lub przebudowę zjazdu. Postępowanie w tej materii ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych, a decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody są zagadnienia bezpieczeństwa, przepustowości, bezkolizyjności zjazdu. Przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi powinien kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z [...].07.2010 r., I OSK [...], CBOSA).
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma być wykonany zjazd. Nie przysługuje mu również do tej nieruchomości inne prawo rzeczowe, ani nawet obligacyjne. Skarżący jest bowiem jedynie dzierżawcą działki (nr [...]) sąsiadującej z działką (nr [...]), która przylega do drogi i na której zlokalizowany jest przedmiotowy zjazd. Z akt administracyjnych sprawy wynika wszak, że pierwotnie umowa dzierżawy z [...] września 1998 r. zawarta pomiędzy Gminą Miejską w K., a K. T. dotyczyła gruntu w obrębie G., terenu od strony ul. [...] (obecnie: ul. [...]), z przeznaczeniem pod uprawę.
Następnie aneksem nr [...] do tej umowy zmieniono przedmiot dzierżawy, identyfikując go jako działkę nr [...]. Z dokumentów zebranych w aktach sprawy, a w szczególności z mapki dla celów projektowych, wynika, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki drogowej. Działki te oddziela bowiem od siebie ww. działka nr [...], która nie jest przedmiotem dzierżawy. Z pisma Urzędu Miejskiego w K. z [...] grudnia 2019 r. wynika, że działka ta pozostaje zajęta przez skarżącego bezumownie. W świetle takich ustaleń słusznie uznały organy obu instancji, że skarżący nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (działki nr [...]) przyległej do drogi publicznej (ul. J. P. II), a co za tym idzie – nie jest podmiotem uprawnionym do inicjowania postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z tej drogi.
Odnosząc się natomiast do głównego zarzutu skargi, że przedmiotowy zjazd faktycznie istnieje od 25 lat i został wykonany legalnie, należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, iż miał być to wyłącznie zjazd tymczasowy, który po zakończeniu budowy miał (i powinien był) zostać rozebrany. I tylko tak właśnie urządzony zjazd – jako zjazd tymczasowy – cechował się przymiotem legalności. Natomiast skarżący nigdy nie miał – i z biegiem czasu nie nabył – żadnych praw do korzystania z tego zjazdu w sposób trwały.
Oto bowiem jest poza sporem, że [...] grudnia 1994 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Do decyzji została załączona mapa sytuacyjna w skali 1:500, przedstawiająca projektowany budynek gospodarczy oraz zjazd z ulicy [...] (obecnie: ul. [...]). Na mapce tej zjazd i plac składowy do celów budowlanych zostały wyraźnie opisane jako "tymczasowe" (cyt.: "tymczasowa droga i plac składowy do celów budowy"). Ów tymczasowy charakter zjazdu potwierdza również pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg i Mostów w K. z [...] czerwca 1994 r., w którym wyrażono zgodę "na wykonanie tymczasowego dojazdu od ul. [...] w K. do zaplecza gospodarczego położonego na działce numer [...]. Z uwagi na znaczne różnice wysokościowe pomiędzy budynkiem gospodarczym a jezdnią ul. [...] nawierzchnię dojazdu należy wykonać z materiału rozbieralnego (...)".
Wobec tego SKO zasadnie uznało, że ww. zgoda i pozwolenie zostały wydane na zjazd tymczasowy – do czasu zakończenia budowy budynków gospodarczych na działce ewidencyjnej nr [...] – i po zakończeniu ww. robót budowlanych zjazd należało zlikwidować.
Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że zjazd przez 25 lat istnieje legalnie oraz że zaskarżona decyzja została wydana wbrew prawom nabytym. Z zebranych dokumentów jasno wynika, że skarżący nigdy nie posiadał zgody na wybudowanie stałego zjazdu. Sam zaś fakt korzystania ze zjazdu tymczasowego przez okres 25 lat nie może prowadzić do uznania, iż obecnie organ obowiązany jest do udzielenia zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu (dla celów legalizacji).
Tym bardziej w sytuacji, gdy przeciwko takiemu zezwoleniu przemawiają także względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Albowiem organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy u.d.p. i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.; w skrócie "r.w.t.d.p."), kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Każdy zjazd z drogi (indywidualny i publiczny), stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, i to w stopniu tym większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze (por. np. wyrok WSA z [...].02.2018 r., II SA/Bk [...], CBOSA).
W tym kontekście w kontrolowanej sprawie należało mieć na uwadze, iż droga, na którą skarżący chce mieć urządzony zjazd, jest drogą wojewódzką, a ponadto w pobliżu wnioskowanego zjazdu znajduje się pas zanikający. Powyższe okoliczności, szczegółowo i trafnie przeanalizowane przez organy – niezależnie od wyżej wskazanego braku legitymacji prawnej skarżącego – również przesądzają o braku możliwości udzielenia wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu.
Już z tych względów argumenty skargi odwołujące się do postanowień planu miejscowego z [...] grudnia 2001 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.