Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (teks jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm) oraz przepisów Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P., działając z mocy upoważnienia Prezydenta Miasta P., Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. zobowiązał "M." M.L. do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. S. w P., tj. drogi krajowej oraz nałożył karę pieniężną z tytułu zajęciu tego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 5400 zł. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż przeprowadzona kontrola ww. pasa drogowego wykazała, iż na wysokości ul. Z. umieszczona jest reklama należąca do Strony.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.L., w imieniu "M.
M.L.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu, wskazano, iż M.L. zawarł z proboszczem parafii [...] umowę o ekspozycję, na mocy której został upoważniony do zamontowania tablicy reklamowej na terenie Placu Z., który, jak został poinformowany, stanowi własność kościelną, a więc ustawienie reklamy na terenie tego placu nie stanowiło naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, wobec czego nałożenie kary pieniężnej uznać należało za bezzasadne.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, iż istniała uzasadniona podstawa do nałożenia na firmę "M. M.L." kary pieniężnej, której wysokość ustalono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, szczegółowo opisanymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
W skardze kierowanej do Sądu, pełnomocnik Strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik Strony skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Wskazano, iż naruszenie powyższego przejawiało się w braku prawnie skutecznego powiadomienia Strony przez organ o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, zarówno bowiem wezwanie do usunięcia spornej reklamy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzje zapadłe w sprawie opłaty karnej zostały doręczone pracownikowi firmy AD L. Sp. j. z siedzibą w P., który nie był osobą upoważnioną do odbioru korespondencji zaadresowanej do strony postępowania.
Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, wskazując jednocześnie na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadną.
1. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy.
2. Stwierdzone naruszenia mają charakter proceduralnoprawny. Stan faktyczny niniejszej sprawy, co do okoliczności związanych z zarzutem naruszenia prawa do obrony, nie jest pomiędzy stronami sporny. Sporna jest jedynie interpretacja przepisów, które prawo to gwarantują ustalając uprawnienia i obowiązki stron postępowania administracyjnego. Podkreślenia na gruncie przedmiotowego sporu wymaga rozróżnienie formalnego i materialnego wymiaru prawa do obrony. I tak, formalne prawo do obrony to zespół norm prawnych, które gwarantują stronom możliwość podejmowania merytorycznej obrony ich stanowisk zaś obrona w znaczeniu materialnym to decyzja strony o korzystaniu z obrony formalnej a także treść i trafność argumentacji merytorycznej. Z powyższego jasno wynika, że przestrzeganie przepisów składających się na obronę formalną stanowi obowiązek tylko dla organu, strona zaś w zakresie posiadanego prawa do obrony nie posiada żadnych obowiązków a jedynie uprawnienia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.01.1999, III SA 979/98 niepublikowane czy z dnia 04.04.97, III SA1795/95 niepublikowane).
3. Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi jedną z naczelnych norm mieszczących się w ramach prawa do obrony formalnej. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji mają obowiązek umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów - a zatem umożliwić podjęcie obrony materialnej. Odstąpienie od powyższego obowiązku możliwe jest tylko w sytuacjach wyjątkowych i wymaga utrwalenia oraz podania przyczyn poprzez adnotację uczynioną w aktach sprawy (w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała ani nie mogła mieć miejsca). Wedle utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie poglądów, wypełnienie przez organ administracji obowiązku opisanego w art. 10 § 1 kpa polega na doręczaniu stronie wszelkich pism, a tym bardziej rozstrzygnięć w postępowaniu tylko w takim terminie i miejscu, aby w rzeczywistości pozwalały one na podjęcie obrony swoich praw w postępowaniu oraz aby strona miała potrzebny czas na merytoryczne ustosunkowanie się do otrzymywanych pism i orzeczeń z uwzględnieniem ich obszerności i złożoności. A zatem zbyt późne, błędne doręczenie decyzji, na dodatek przypadkowo, gdyż odebrane przez osobę nieuprawnioną do ich odbioru narusza art. 10 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, pomimo ostatecznego doręczenia decyzji organów obu instancji do rąk Strony skarżącej, było to sprzeczne z treścią art. 10 § 1 kpa, gdyż ograniczało Stronie skarżącej możliwość zapoznanie i odniesienie się do podjętych w postępowaniu rozstrzygnięć, przez co rażąco naruszało prawo.
4. Nie można również mówić w niniejszej sprawie - jak to podnosił organ odwoławczy - o konwalidacji błędnych doręczeń, albo wręcz ich poprawności. Organ podnosił, iż w praktyce, korespondencja była doręczana pod adres siedziby Strony skarżącej; Strona skarżąca odbierała kierowaną do niej korespondencję, o czym świadczy chociażby to, iż w terminach procesowych skarżyła wydane decyzje. W ocenie Sądu, przeciwnie do twierdzenia organu, Strona skarżąca zaskarżała niekorzystne decyzje, ale robiła to pomimo ewidentnego błędu w ich doręczeniu.
Przecież to nie Strona skarżąca powinna zabiegać o odebranie źle doręczonej decyzji, tylko organ miał obowiązek po raz kolejny doręczyć swoje orzeczenie, tym razem w sposób prawidłowy. Jak zostało wywiedzione powyżej, to na organie ciąży obowiązek zapewnienia realnego terminu do dokonania stronie czynności, a fakt że organ obowiązku tego nie dopełnił oznacza, że naruszył prawo strony do obrony formalnej gwarantowane w art. 10 § 1 kpa. Na stronie nie ciąży zaś żaden obowiązek dbania o to, by jej prawa nie były przez organ naruszane. Przerzucanie obowiązku przestrzegania podstawowych, gwarancyjnych norm postępowania z organu administracji (który właśnie w tym celu jest powołany) na obywatela byłoby sprzeczne z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa i standardami międzynarodowymi. W orzecznictwie utarty jest pogląd, że w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z regułami demokratycznego państwa prawa unormowanie procedury, ale przede wszystkim prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, a szczególnie tych przepisów postępowania, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (por. w dalszym ciągu aktualny wyrok NSA w Warszawie z dnia 19.10.93, V SA 250/93, ONSA 2/94 poz. 84).
5. Dodatkowo, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę dyspozycje art. 9 kpa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji (o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych) stronom postępowania w niniejszej zaś sprawie, w skutek nieprawidłowych doręczeń Strona skarżąca nie została w sposób należyty i wyczerpujący poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu przypomnieć o utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasadzie ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu.
6. Konkludując, należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce mające wpływ na wynik sprawy uchybienia proceduralne, polegające na niezapewnieniu Stronie skarżącej pełnego udziału w postępowaniu.
Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa.
Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Zgodnie z art. 152 ppsa określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
/-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska /-/ E. Kręcichwost-Durchowska
A.T