Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zezwolił "B." Sp. z o.o. w G. (zwanej w dalszej części spółką/skarżącą) na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji i ustalił należność za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, opłaty roczne i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu na powierzchni 0,0450 ha na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w Z., obręb ewidencyjny [...]. Wyłączenie gruntów leśnych z produkcji nastąpiło w celu wykonania przyłączy wodno - kanalizacyjnych i wód deszczowych do budynku wielorodzinnego posadowionego przy ul. [...] w Z. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wnosiła o uchylenie jej w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie należności za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, opłaty rocznej oraz jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, tj. co do orzeczenia z pkt II i III ww. decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że w sprawie niniejszej zastosowanie znajduje art. 12 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który zwalnia ją z obowiązku uiszczenia ww należności, opłat i jednorazowego odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 247 z późn. zmian. – dalej jako kpa) i art. 11, 12 i 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1205 dalej jako ustawa) Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z [...] lipca 2013 r. o nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, zgodnie z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego i 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego".
Według organu z ww przepisu wynika, że zwolnienie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego, a nie wyłączenia gruntu bezpośrednio pod budynkiem mieszkalnym, dlatego nie można wykluczyć, że wykonanie przyłączy wodno-kanalizacyjnych i wód deszczowych do budynku wielorodzinnego posadowionego przy ulicy [...] w Z. umożliwia skorzystanie z art. 12a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych przywołał wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2012 r., sygn. akt. II SA/GI 638/12, w którym wskazano, że zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" nie oznacza li tylko gruntu znajdującego się bezpośrednio pod budynkiem lecz pod względem treści jest to pojęcie bardziej pojemne, i oznacza teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku, infrastruktury. Organ II instancji polecił, by ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor RDLP ustalił, czy inwestycja polegająca na wykonaniu przyłączy wodno-kanalizacyjnych i wód deszczowych do budynku wielorodzinnego posadowionego przy ulicy [...]w Z. może być uznana jako niezbędna dla istnienia budynku i określić czy w tym przypadku spełniony warunek powierzchniowy.
Skargę na ww decyzję złożyła spółka zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sprawie; naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i naruszenie art. 139 kpa polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; o uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt II i III ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz o zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.
W ramach tak przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarzyć postępowanie odwoławcze. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa.
Innymi słowy organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Rację ma więc strona skarżąca podnosząc, że aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ II instancji wykazał w sposób dostateczny zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Uchylając sprawę do ponownego rozpoznania organ polecił ustalenie, czy inwestycja polegająca na wykonaniu przyłączy wodno-kanalizacyjnych i wód deszczowych do budynku wielorodzinnego posadowionego przy ulicy [...] w Z. może być uznana jako niezbędna dla istnienia budynku i określić czy w tym przypadku został spełniony warunek powierzchniowy. Tymczasem, z uzasadniania ww decyzji kasatoryjnej wynika, iż organ, przywołując stosowne orzecznictwo, "przesądził" o konieczności zastosowania w sprawie art. 12a ustawy oraz o niezbędności spornej inwestycji dla istnienia objętego wnioskiem budynku. Konieczny do wyjaśnienia został więc jedynie zakres powierzchni gruntu przeznaczonego na cele budownictwa mieszkaniowego w kontekście areału określonego w art. 12a pkt. 2 ustawy.
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie wykazał aby ustalenia tego nie mógł dokonać w ramach postępowania drugoinstancyjnego – zwłaszcza że częściowo stosowne ustalenia w tym zakresie podejmował organ I instancji określając wysokość opłat i należności, które były przedmiotem zaskarżenia spółki. Odnośnie zaś do treści i wykładni art. 12 a ustawy – Sąd w pełni podziela wykładnię zastosowaną przez organ II instancji i nie znajduje podstaw do podważania wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska.
Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych strona skarżąca zaskarżyła rozstrzygnięcie wyrażone w pkt. II i III decyzji a następnie zaskarżonej decyzji zarzuciła orzekanie w przedmiocie decyzji ostatecznej (co do pkt. I) jak i orzekanie na niekorzyść skarżącej – poprzez uchylenie punktu decyzji dotyczącego wyłączenia gruntu z produkcji. Te ostatnie zarzuty nie mogą być uznane za zasadne. Przedmiotem orzekania przez organ II instancji jest ponownie sprawa w całości rozstrzygnięta przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.
Oznacza to, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności a zarzuty odwołania mają jedynie pomocniczy charakter. Przywołane przez spółkę, a określone w art. 138 § 1 kpa, rodzaje dopuszczalnych rozstrzygnięć organu II instancji dotyczą orzeczenia merytorycznego. Organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy zaś gdy dochodzi do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa – rozstrzygnięcie musi dotyczyć całej decyzji a nie tylko części. Przy tak wydanym orzeczeniu nie dochodzi do orzekania na niekorzyść strony z jednoczesnym naruszeniem art. 139 kpa gdyż zakaz reformationis in peius nie dotyczy decyzji kasacyjnych.
Decyzja, o jakiej mowa w art. 139 kpa, to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio kpa). Powyższe jednakże nie miało znaczenia gdyż o wyniku niniejszej sprawy zadecydowało stwierdzone przez Sąd naruszenie przez organ art. 138 § 2 kpa – w stopniu mającym wpływ na jej wynik.
Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona merytorycznej oceny wniosku i decyzji I instancji i orzeknie w trybie art. 138 § 1 kpa bądź wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 kpa w sposób nie budzący wątpliwości uzasadni zaistnienie przesłanek określonych w ww przepisie. Zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie nie spełniają kryteriów dających podstawę do uchylenia się od orzeczenia merytorycznego na etapie postepowania przed organem II instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.