Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1/20

Uzasadnienie

A. i M. S. sp. jawna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, skargą z 29 listopada 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części, w jakiej ww. uchwała przewiduje ograniczenia w realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej i rozbudowie istniejących obiektów produkcji zwierzęcej w zależności od odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Pismem procesowym z 31 lipca 2020 r. strona skarżąca doprecyzowała, że w szczególności chodzi o fragmenty Studium znajdujące się w Części II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdziale 4 – Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podrozdziale – Zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej o treści:

1. - "realizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) wymaga zachowania minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi: 200 m przy wielkości obsady 61-100 DJP; 300 m przy wielkości obsady 101-150 DJP; 700 m przy wielkości obsady 151-210 DJP; 1200 m przy wielkości obsady 211-270 DJP, i 2000 m przy wielkości obsady powyżej 270 DJP",
2. - "rozbudowa istniejących obiektów produkcji zwierzęcej do 60 DJP wymaga zachowania odległości minimum 100 m od zabudowy mieszkaniowej".

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść uchwały, a mianowicie:

1. a) art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w Studium ograniczeń i zakazów w zakresie realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej w zależności od odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, które stanowią naruszenie istoty prawa własności, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i spotkały się z jednoznacznym sprzeciwem lokalnej społeczności,
2. b) art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w Studium ograniczeń i zakazów w zakresie realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej w zależności od odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, które w przypadku inwestycji w produkcję zwierzęcą o wielkości obsady powyżej 270 DJP prowadzą w praktyce do zakazu prowadzenia działalności takiej działalności na terenie całej gminy [...] (gdyż w gminie w zasadzie nie ma terenów, które mogłyby zostać przeznaczone na taką działalność w zgodzie ze Studium), a w przypadku działalności o mniejszym zakresie stanowią istotne, wprowadzone arbitralnie ograniczenie wolności działalności gospodarczej,
3. c) art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (w brzmieniu sprzed 18 listopada 2015 roku - art. 10 ust. 2 pkt 2 został uchylony przez ustawę o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 roku) w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 28 kwietnia 2004 roku w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez wprowadzenie do Studium ograniczeń i zakazów w zakresie realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej w zależności od odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, tj. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, które mogą znaleźć się jedynie w planie miejscowym,
4. d) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1-9 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez naruszenie zasad sporządzania studium oraz trybu ich sporządzania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca jest właścicielem działek ewidencyjnych numer [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], do których odnoszą się przytoczone w skardze postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego będące wynikiem uchwalenia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], która to przewiduje daleko idące ograniczenia w zakresie lokalizowania nowych obiektów produkcji zwierzęcej i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej w zależności od odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. W ocenie spółki treść Studium stanowi w tym zakresie nadużycie władztwa planistycznego gminy, gdyż wyklucza możliwość lokalizowania inwestycji dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego.

Uzasadniając swój interes prawny w sprawie, strona skarżąca wskazała, że należące do niej działki o nr [...] i [...] są położone ok. 400-500 metrów od zabudowy mieszkaniowej, a więc treść Studium w bezpośredni sposób wpływa na możliwość zabudowy tych działek oraz rozbudowy budynków już posadowionych na tych działkach. Obie działki stanowią gospodarczą całość i od wielu lat są zabudowane budynkami gospodarczymi przeznaczonymi do chowu drobiu oraz wspomagającymi taką działalność. Plan miejscowy uchwalony na podstawie zaskarżonego Studium stanowi jednak, że na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie miejscowości [...] ustanowiono częściowo zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a częściowo zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższego wynika zaś, w ocenie strony skarżącej, iż zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny oraz uprawnienia skarżącej, ponieważ negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, uniemożliwiając realizację planów w zakresie przedsięwzięć polegających na modernizacji istniejących oraz na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt o dowolnej obsadzie sztuk. Studium miałoby zatem ograniczać prawo własności strony skarżącej i swobodę prowadzenia przez nią działalności gospodarczej.

Strona skarżąca nadmieniła również, że 19 lutego 2015 r. (tj. jeszcze przed uchwaleniem Studium) w Urzędzie Gminy w [...] został złożony wniosek w sprawie wydania decyzji środowiskowej, w wyniku czego [...] marca 2016 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania (znak [...]) dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynku składowego na budynek inwentarski oraz na budowie dodatkowego budynku kurnika do ściółkowego chowu brojlerów na działce ewidencyjnej nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) położonej w obrębie [...]. Decyzja stała się prawomocna w ustawowym terminie. Po uzyskaniu ww. decyzji został sporządzony projekt budowy przedsięwzięcia, jednak decyzją nr [...] (znak [...]) Starosta [...] odmówił udzielania pozwolenia na realizację inwestycji z uwagi na treść MPZP, który został uchwalony [...] listopada 2016 roku. MPZP został oparty na ustaleniach zaskarżonego Studium.

Decyzja została zaskarżona najpierw do Wojewody [...] (który utrzymał ją w mocy), a potem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (który oddalił skargę na decyzję wojewody). Organ i Sąd Administracyjny wskazywały, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z MPZP, który realizuje ustalenia zaskarżonego Studium.

Reasumując, strona skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że treść Studium uniemożliwiła jej realizację planowanych inwestycji na działkach nr [...] i [...] oraz uniemożliwia realizację takich przedsięwzięć obecnie.

Pismem z 4 października 2019 roku Rada Gminy [...] została wezwana do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone Organowi dnia 7 października 2019 roku. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do wezwania.

Uzasadniając merytoryczne zarzuty skargi, strona skarżąca podniosła natomiast, że kwestionowane ograniczenia wprowadzone w Studium stanowią nadużycie władztwa planistycznego, gdyż nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, ani w okolicznościach sprawy. Podkreślono, że w Studium lakonicznie wskazano, iż "w celu rozwiązania problemu związanego z rozwojem produkcji zwierzęcej i funkcją mieszkaniową przyjęto zasadę zachowania minimalnych odległości lokalizowania obiektów produkcji zwierzęcej". W ocenie strony skarżącej przyjęcie takiego rozwiązania nie było jednak uzasadnione, a wręcz przeciwnie, ustanowienie kwestionowanych ograniczeń spotkało się z istotnym sprzeciwem lokalnej społeczności, którą tworzą głównie rolnicy, więc ograniczenia w produkcji zwierzęcej w sposób bezpośredni ograniczają także ich prawo własności i prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Dodano także, że do projektu Studium wpłynęło 14 uwag, z czego 12 kwestionujących zasadność ograniczeń w lokalizacji inwestycji związanych z produkcją zwierzęcą, ale żadna nie została uwzględniona, co miałoby wskazywać, iż ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie są akceptowane przez lokalną społeczność.

Ponadto zwrócono uwagę, że z treści Studium wynika, iż na etapie sporządzania tego dokumentu wpłynęło 29 wniosków dotyczących przeznaczenia terenów, z czego aż 16 wniosków dotyczyło przeznaczenia terenów pod obiekty specjalistycznej produkcji zwierzęcej - ferm drobiu lub trzody chlewnej o wielkości obsady powyżej 40 DJP (dwa z tych wniosków dotyczyły obrębu miejscowości [...], tj. obrębu, w którym znajdują się działki Skarżącej).

Zdaniem strony skarżącej ustanowienie kwestionowanych ograniczeń stanowiło o naruszeniu art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz o naruszeniu art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż w przypadku inwestycji w produkcję zwierzęcą o wielkości obsady powyżej 270 DJP prowadzi w praktyce do zakazu prowadzenia działalności takiej działalności na terenie całej gminy [...], a w przypadku działalności o mniejszym zakresie wprowadza istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Podkreślono jednocześnie, że w Studium przewidziano, iż realizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej przy wielkości obsady powyżej 270 DJP wymaga zachowania minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na pobytu ludzi wynoszącej 2 kilometry.

Jednak średnia odległość pomiędzy poszczególnymi miejscowościami w gminie [...] wynosi właśnie ok. 2 kilometrów. Z tego względu, w gminie właściwie nie ma terenów, na których możliwa byłaby lokalizacja takich obiektów. W takim stanie faktycznym ograniczenia przewidziane w Studium mają w rzeczywistości skutki równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności na terenie całej gminy.

Strona skarżąca zaakcentowała także, iż jej zdaniem wprowadzenie do Studium ograniczeń i zakazów w zakresie realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej w zależności od odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi było niedopuszczalne, gdyż określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, które może znaleźć się jedynie w planie miejscowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w jego ocenie zarzuty strony skarżącej są całkowicie bezzasadne i nie można się było z nimi zgodzić.

Odnosząc się do meritum skargi, organ wskazał, że nie podziela stanowiska skarżących, co do zarzutów w zakresie naruszenia istoty prawa własności, swobody działalności gospodarczej, czy wskazywanych naruszeń i niedozwolonego ograniczenia wykonywania prawa własności, poprzez arbitralne zachowania organu nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa, tj. naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP.

Organ wskazał, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy, w tym poprzez utrzymywanie jakości życia mieszkańców. Zaznaczono przy tym, że strona skarżąca na nieruchomościach, których dotyczy sprawa, posiada już 14 kurników o maksymalnej dopuszczalnej obsadzie inwentarza w liczbie 3136 DJP, co zdaniem organu świadczy o tym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są proporcjonalne i mają charakter kompromisowy i wynikają z doświadczenia społecznego – oddziaływania uciążliwości powodowanych przez kurniki (np. zapach), które jakkolwiek nie są standaryzowane w obowiązującym prawie, tym niemniej są odbierane jako pogarszające warunki życia mieszkańców (powszechnie sygnalizowane na etapie ogłoszenia o przystąpieniu do opracowania studium oraz prowadzonych dyskusji). Organ podkreślił jednocześnie, że przemysłowa hodowla zwierząt nigdy nie jest obojętna dla środowiska i komfortu życia mieszkańców, a dotychczasowe doświadczenia mieszkańców wskazują, że oddziaływania bezpośrednie ferm nie ograniczają się do terenu inwestycji, a ponadto sąsiedztwo tak uciążliwego obiektu wyraźnie wpływa na wartość gruntów.

Dodano także, iż lokalizacja tego typu obiektów w przyszłości ograniczy możliwość rozwoju (poszerzenia) terenów dla zabudowy mieszkaniowej, a przecież również inni mieszkańcy mają prawo do realizacji swoich zamierzeń.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że Studium stanowi dokument strategiczny, jako wyraz woli społeczności lokalnej co do kształtowania przestrzeni, w której żyje, stąd wprowadzane ograniczenia wynikają bezpośrednio z potrzeb lokalnych. Ponadto ustalenia te nie wykluczają możliwości działania w ogóle, lecz nakładają jedynie pewne ograniczenia. Organ wskazał też, że prawo własności nie jest prawem niczym nieograniczonym. Zastosowane rozwiązania w treści Studium mają przede wszystkim zapewnić zrównoważony rozwój Gminy [...], a także ochronę środowiska naturalnego. Studium zakłada zmniejszenie powierzchni użytków rolnych między innymi poprzez wyznaczenie nowych obszarów pod zabudowę mieszkaniową, czemu miałoby się przyczynić ograniczenie rozwoju ferm hodowli drobiu.

Zdaniem organu, możliwość ograniczenia lokalizacji ferm hodowli drobiu w zależności od odległości zabudowy mieszkaniowej wynika w przysługującego organowi władztwa planistycznego. Zachowana została przy tym zasada praw nabytych w stosunku do istniejących ferm, natomiast przy nowych planowanych fermach wprowadzone zostały nowe uregulowania. Jednocześnie mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy, studium dopuściło funkcjonowanie istniejących ferm bez względu na ich wielkość, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju, które to właśnie zwalczają skarżący.

W ocenie organu w niniejszym przypadku wyważono proporcje między ochroną własności a ochroną interesu generalnego, które zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium.

W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jeśli chodzi o tereny użytków rolnych, to kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej zostały określone w dziale II pkt.4 Studium (str. 53 i nast.). Stanowią one rolniczą przestrzeń produkcyjną, gdzie głównym kierunkiem rolnictwa będzie produkcja rolna prowadzona tak jak dotychczas tj. przede wszystkim w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Taki zakres prowadzonej produkcji rolnej jest usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki, w tej konkretnej kwestii, było ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt.

W ocenie organu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", aczkolwiek prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie zostali pozbawieni możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla nich niesatysfakcjonująca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia Art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 1-9 w zw. z art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad sporządzania studium oraz trybu ich to został on sformułowany nieprecyzyjnie, bez wskazania konkretnych naruszeń. Tymczasem wnioskowanemu stwierdzeniu nieważności uchwały należy przypisać naruszenie konkretnych przepisów prawa, co w danym przypadku nie zostało przez skarżącego wykazane i w danej sprawie nie zachodzi. Organ podkreśla jedynie, że w przedmiotowym zakresie Studium było poddane ocenie organu nadzorczego - Wojewodzie [...], który nie stwierdził braku obowiązkowych ustaleń studium, ani naruszenia zasad jego sporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu do wniesienia skargi, a po trzecie - legitymacja skargowa zależy nie tylko od ustalenia istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od wykazania naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że ze względu na materię podlegającą regulacji, uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Zachowane zostały także formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący złożył pismo z dnia 14 października 2019 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy [...]a. Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Powyższe pozwalało z kolei na przystąpienie do badania skargi w aspekcie oceny legitymacji strony skarżącej do jej wniesienia. W związku z tym stwierdzić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Przepis ten przesądza o charakterze studium, który jest odmienny od tego, jaki posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy aktu normatywnego skierowanego do zewnętrznego adresata, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie organy gminy.

Nie można jednak nie dostrzegać, że studium jest drugim - obok planu - podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy. Pomiędzy studium i planem istnieje wzajemna i ścisła relacja, gdyż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obliguje radę gminy do stwierdzenia, przed uchwaleniem planu, że jego postanowienia nie naruszają ustaleń studium.

Wobec opisanego wyżej charakteru studium należy przyjąć, że w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. Zważywszy bowiem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości.

Tym samym studium określa w istocie prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, choć pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. To zaś w konsekwencji przesądza o dopuszczalności oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia.

Dokonując oceny legitymacji procesowej skarżącego, należy mieć na uwadze, że legitymację tę badamy analogicznie, jak w wypadku skargi na plan miejscowy. Przy czym o naruszeniu interesu prawnego skarżącego decydować może konkretny zapis studium, z którego owo naruszenie jest możliwe do wywiedzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Źródłem takiego interesu są zatem, z całą pewnością, prawa rzeczowe, jak własność czy użytkowanie wieczyste, służące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wykazał spełnienie powyższego warunku, gdyż pozostaje właścicielem kilku działek objętych treścią zaskarżonego studium.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny strony skarżącej oraz jej uprawnienia, negatywnie wpływając na jej sferę prawno-materialną, uniemożliwiając realizację jej planów co do przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli drobiu i rozbudowie już istniejących tego rodzaju obiektów. W zaskarżonej uchwale przyjęto, w części II - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w części obejmującej "Zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej", że "realizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) wymaga zachowania minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi: 200 m przy wielkości obsady 61-100 DJP; 300 m przy wielkości obsady 101-150 DJP; 700 m przy wielkości obsady 151-210 DJP; 1200 m przy wielkości obsady 211-270 DJP, i 2000 m przy wielkości obsady powyżej 270 DJP". Jednocześnie wskazano, że "rozbudowa istniejących obiektów produkcji zwierzęcej do 60 DJP wymaga zachowania odległości minimum 100 m od zabudowy mieszkaniowej".

Biorąc pod uwagę, że ustalenia planu miejscowego muszą pozostawać zgodne z treścią studium, to ich graniczny charakter będzie niewątpliwie ograniczać wykonywanie prawa własności właścicieli gruntów, do których te postanowienia się odnoszą oraz nie pozostanie bez wpływu na zakres prowadzonej na takim terenie działalności gospodarczej. To w konsekwencji prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego strony skarżącej miało miejsce i skarga mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jeśli chodzi o tereny rolnicze, Studium wskazuje (str. 9), iż wyróżniają się one kompleksami zabudowy związanej z prowadzeniem specjalistycznej produkcji zwierzęcej – obory, chlewnie, kurniki. W celu poprawy warunków utrzymania i żywienia zwierząt w gospodarstwach rolnych w ostatnim okresie zmodernizowano i rozbudowano wiele budynków inwentarskich. Pozwoliło to na zwiększenie skali produkcji zwierzęcej, jak i na zmniejszenie nakładów pracy przy obsłudze zwierząt. Zabudowa taka wyróżnia się głównie w sołectwach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W zakresie kształtowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej Studium określiło, iż podstawowymi formami użytkowania terenów rolnych są uprawy rolnicze, łąki i pastwiska, siedliska rolnicze, rowy i drogi dojazdowe, dopuszczając jednocześnie przekształcenie istniejących siedlisk rolniczych w zgodności z odrębnymi przepisami, na cele mieszkaniowe, usługowe, magazynowo-składowe lub działalność produkcyjną i agroturystykę. Jednocześnie Studium wprowadziło ograniczenia co do realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej oraz co do rozbudowy już istniejących obiektów tego rodzaju, co zwalcza strona skarżąca.

W ocenie Sądu sporne ograniczenia zostały wprowadzone z naruszeniem przepisów prawa i granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z powołanym wcześniej art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Wprowadzone treścią Studium ograniczenia uzależniające lokowanie lub rozbudowę obiektów produkcji rolnej w ściśle określonych odległościach od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi albo od zabudowy mieszkaniowej, przy uwzględnieniu konkretnych wartości granicznych rozmiarów produkcji tychże obiektów, zdaniem Sądu, nie mogą być uznane za "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu", o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy.

Sąd podziela przy tym pogląd NSA, na który zresztą powołała się strona skarżąca, wyrażony w wyroku z 28 marca 2018 r., II OSK 1317/16, że ograniczenia w rodzaju wprowadzonych zaskarżoną uchwałą, z uwagi na ich szczegółowy charakter, odnoszą się do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, a zatem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., są to regulacje mogące znaleźć się jedynie w planie miejscowym a nie w studium. Brak jest ponadto podstaw do tego, aby precyzyjne wskazanie wartości granicznych DJP można było uznać za wskaźnik urbanistyczny.

Jak podkreśla się ponadto w orzecznictwie NSA, wprowadzenie do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań. Studium jest bowiem formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może przy tym zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., II OSK 51/17). Tymczasem kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia studium noszą znamiona skonkretyzowanych regulacji normatywnych, a co więcej nie pozostawiają żadnego marginesu swobody planistycznej, lecz obligują do przyjęcia w planie sztywnych regulacji będących w istocie kalką zapisów studium, co w zasadzie zrównuje moc tych zapisów z postanowieniami planu, a przecież nie można przypuszczać, aby celem ustawodawcy było nałożenie na gminy obowiązku sporządzania dwóch dokumentów planistycznych powielających wzajemnie swoje treści.

W odpowiedzi na skargę znalazło się stwierdzenie, zgodnie z którym studium stanowi dokument strategiczny jako wyraz woli społeczności lokalnej co do kształtowania przestrzeni, w której żyje – stąd wprowadzone ograniczenia wynikają bezpośrednio z potrzeb lokalnych. Ponadto mają one zapewnić zrównoważony rozwój gminy, a także ochronę środowiska. To zaś w całokształcie doprowadziło organ do przekonania, że wprowadzone ograniczenia mieszczą się w granicach przysługującego gminom władztwa planistycznego i choć ingerują w prawo własności, to ma to miejsce z poszanowaniem zasady proporcjonalności, będąc jednocześnie wyrazem rozwiązania kompromisowego. Organ wprowadzenie ograniczeń uzasadnił jednocześnie polityką lokalną gminy, w której priorytetowo miano by traktować indywidualne gospodarstwa rolne, a nie przedsiębiorstwa o dużej skali produkcyjnej.

W ocenie Sądu powyższe twierdzenia nie znajdują faktycznego odbicia w samym Studium, a to z kolei prowadzi do wniosku o braku rzeczowego uzasadnienia do wprowadzenia w jego treści ograniczeń kwestionowanych przez stronę skarżącą. Jak już wcześniej wskazano odnośnie do terenów rolnicze w Studium przyjęto, iż wyróżniają się one kompleksami zabudowy związanej z prowadzeniem specjalistycznej produkcji zwierzęcej – obory, chlewnie, kurniki. W celu poprawy warunków utrzymania i żywienia zwierząt w gospodarstwach rolnych w ostatnim okresie zmodernizowano i rozbudowano wiele budynków inwentarskich. Pozwoliło to na zwiększenie skali produkcji zwierzęcej, jak i na zmniejszenie nakładów pracy przy obsłudze zwierząt. Zabudowa taka wyróżnia się głównie w sołectwach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz w sołectwie [...], na terenie którego znajdują się działki skarżącej spółki.

Skoro zatem powyższe tereny mają charakterystykę tego rodzaju, jak opisana powyżej, to trudno zrozumieć sens wprowadzania w odniesieniu do nich ograniczeń, które de facto miałyby prowadzić do zaburzenia tego stanu. Studium jest więc w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne. We wniosku tym utwierdza także okoliczność, że zgodnie z treścią Studium dopuszczono w odniesieniu do terenów rolnych możliwość przekształcenia istniejących siedlisk rolniczych w zgodności z odrębnymi przepisami, m.in. na cele usługowe, magazynowo-składowe lub działalność produkcyjną. Tymczasem wprowadzane ograniczenia, które usiłuje zwalczać strona skarżąca, stoją w istocie w kontrze do tego, by na wspomnianych terenach mogła być rozwijana działalność produkcyjna czy usługowa.

Na stronie 64 Studium zawarto sformułowanie o następującej treści: "W celu rozwiązania problemu związanego z rozwojem produkcji zwierzęcej i funkcją mieszkaniową przyjęto zasadę zachowania minimalnych odległości lokalizowania obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi (...)". W zasadzie jest to jedyna informacja zawarta w kwestionowanej uchwale, mająca uzasadniać wprowadzenie kwestionowanych w sprawie ograniczeń. Rzecz w tym, że to lakoniczne twierdzenie nie dowodzi ani tego, że wprowadzone ograniczenia podyktowane są potrzebami lokalnej społeczności, ani też koniecznością ochrony środowisko. Nie zostało ono oparte na żadnych analizach, które by tego dowodziły, wobec czego trudno mówić, by organ – jak rzekomo twierdzi – miał przeprowadzić jakikolwiek test proporcjonalności, który pozwalałby na przekonanie, iż w procedurze planistycznej faktycznie wyważono interesy indywidualne i interes ogólny.

Analiza treści kwestionowanej uchwały prowadzi w rezultacie do wniosku, że podstawową przesłanką ustanowienia w niej spornych ograniczeń nie były wcale względy, na jakie powołał się organ w odpowiedzi na skargę, lecz determinacja w ograniczeniu działalności określonych rodzajowo podmiotów, aby nie podejmowały na danych terenach nowych inwestycji, tudzież nie mogły rozwijać już prowadzonej tam aktywności gospodarczej, co zresztą organ sam przyznaje, wskazując w odpowiedzi na skargę, iż sporne ograniczenia wymierzone są nie tyle w ogólnie uciążliwą dla środowiska działalność o określonym stopniu natężenia, lecz w działalność polegającą na hodowli zwierząt, w szczególności ferm drobiu.

W świetle powyższego rację ma strona skarżąca, że organ naruszył art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (w brzmieniu sprzed 18 listopada 2015 roku - art. 10 ust. 2 pkt 2 został uchylony przez ustawę o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 roku) w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 28 kwietnia 2004 roku w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez wprowadzenie do Studium ograniczeń i zakazów w zakresie realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej i rozbudowy istniejących obiektów produkcji zwierzęcej w zależności od odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, tj. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, które mogą znaleźć się jedynie w planie miejscowym.

Jednocześnie, w świetle analizy stanu faktycznego sprawy, wprowadzone ograniczenia nie znajdują uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co również świadczy o trafności zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez stronę skarżącą, w tym także co do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd nie podzielił natomiast wątpliwości strony skarżącej co do naruszenia przez organ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1-9 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez naruszenie zasad sporządzania studium oraz trybu ich sporządzania. Należy podkreślić, że powyższy zarzut nie został w skardze w żaden sposób skonkretyzowany i uzasadniony, nadto analiza akt planistycznych nie pozwalała potwierdzić jego słuszności, gdyż Sąd nie dopatrzył się uchybień procedury planistycznej świadczących o istotnym naruszeniu trybu sporządzania kwestionowanego studium.

Mimo uwzględnienia zasadniczych zarzutów skargi, Sąd nie zanegował ogólnego uprawnienia gminy do kształtowania polityki jej rozwoju, jednakże jej realizacja w zakresie władztwa planistycznego musi opierać się na przejrzystych i racjonalnych założeniach opartych na sprawdzalnych i rzetelnych danych, czego zabrakło w rozpoznawanym przypadku.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to złożyły się: wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł powiększonego o 17 zł z tytułu wniesionej opłaty od pełnomocnictwa.