Uzasadnienie
Burmistrz Gminy B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] – na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 42 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...], poz. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B. obejmującej miejscowość O. część I, z uwagi na przesłanie w dniu 19 listopada 2007 r. do Gminy B. notarialnej umowy sprzedaży (Rep. A Nr [...]) działki o nr ew. [...] o pow. [...] m2, położonej we wsi O. i opisanej w KW nr [...] stanowiącej na dzień zbycia własność L. M. – ustalił L. M. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu we wsi O. i sprzedażą przedmiotowej działki oraz zobowiązał wymienionego do wniesienia ustalonej opłaty na rachunek bankowy Gminy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tejże decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Rada Miejska w B. powołaną powyżej uchwałą ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. opłaty planistycznej na 15% wzrostu wartości nieruchomości.
Po wejściu w życie planu miejscowego, L. M. w dniu [...] listopada 2007 r. sprzedał opisaną wyżej działkę, która przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu w ewidencji gruntów figurowała jako grunt leśny bez prawa zabudowy, oznaczony symbolem Ls. Po uchwaleniu planu przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Obowiązują ją również ustalenia planu dotyczące działek leśnych, które dopuszczają wyłączenie z produkcji leśnej powierzchni 300 m2 na jednej działce oraz pozostawienia istniejącego drzewostanu i prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej, niezabudowanej części działki. Przedmiotowa działka może więc być przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową na zasadach ustalonych planem, a wobec jej zbycia zaistniała podstawa do zastosowania art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie, że zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy wzrost wartości nieruchomości ustalono na dzień jej sprzedaży, jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
W zaistniałych okolicznościach rzeczoznawca majątkowy M. J. w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2010 r. dla określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu (ze względu na brak transakcji leśnych na terenie Gminy B. oraz na terenie powiatu p.) stworzył rynek obejmujący okoliczne powiaty, miejscowości podobnie oddalone od W. W wyniku dokonanego badania rynku odnotowano kilka transakcji kupna–sprzedaży dotyczących nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele leśne, z których zbudowano próbkę reprezentatywną. Na tej podstawie oszacowano wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na kwotę [...],-zł. Wartość nieruchomości po zmianie przeznaczenia w planie miejscowym określono opierając się o transakcje kupna-sprzedaży gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową. Wartość nieruchomości ustalona na podstawie analizy rynku lokalnego wyniosła [...],-zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...],-zł, co przy zastosowaniu 15% stawki renty planistycznej, wysokość opłaty wynosi [...] zł.
Po rozpatrzeniu odwołania L. M. z dnia 21 grudnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na sporządzony w dniu [...] maja 2010 r. operat szacunkowy określający wartość renty planistycznej, w którym rzeczoznawca majątkowy obliczył wartości nieruchomości przed zmianą planu na kwotę [...],-zł i po zmianie planu na kwotę [...],-zł, co dało różnicę [...],-zł, z czego 15% z tytułu zmiany przeznaczenia w planie wynosi [...] zł.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie go w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanki w postaci zmiany przeznaczenia nieruchomości;
- 2. art. 37 ust. 1 powołanej ustawy poprzez jego zastosowanie, mimo istnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r.;
- 3. § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z przepisem art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 2004 r. w związku z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia przesłanek obligujących do posłużenia się metodą wyceny określoną w wymienionych przepisach.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisu prawa określonego w art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji z dnia [...] października 2012 r., który uczynił podstawą swoich ustaleń nieaktualny już operat szacunkowy z dnia [...] maja 2010 r.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca wprawdzie w art. 156 ust. 4 tej ustawy dopuścił możliwość wykorzystywania operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Wskazana regulacja podyktowana jest potrzebą wyeliminowania czynników wpływających na dezaktualizację operatu, wymienionych w art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, w tym chociażby dostępnych rzeczoznawcy danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W ocenie Sądu, tzw. ratio legis przyjętego przez ustawodawcę ograniczenia czasowego ważności operatu jest oczywiste. Wycena nieruchomości powinna być w miarę możliwości, jak najbardziej aktualna. Z uwagi na to, że warunki rynkowe, od których zależy wycena ewoluują, stąd konieczność wprowadzenia czasowego ograniczenia i ewentualna możliwość przedłużenia jej ważności, ale pod określonymi warunkami.
Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika, że operat szacunkowy stanowiący podstawę wyliczeń jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. i opatrzony datą [...] maja 2010 r., a zatem można było go wykorzystać tylko do dnia [...] maja 2011 r., bowiem z tym dniem utracił aktualność. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana w terminie 12 miesięcy od daty sporządzenia tego operatu, natomiast rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] października 2012 r., a więc po upływie niemalże siedemnastu miesięcy od daty upływu terminu jego ważności, czego organ drugiej instancji nie dostrzegł. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że termin 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organu pierwszej instancji, ale również organu odwoławczego, a to z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjność postępowania i merytoryczne kompetencje organu odwoławczego, zobligowanego z woli ustawodawcy do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny także na etapie postępowania odwoławczego [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09, (LEX nr 744987) i z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1058/11 (LEX nr 1234113)]. Tymczasem data operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby rozpoznawanej sprawy wskazuje, że organ odwoławczy oparł się na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność w dniu [...] maja 2011 r., nie żądając jednocześnie potwierdzenia jej aktualności.
Uchybienie to jest uchybieniem istotnym, albowiem nie pozwala rozstrzygnąć, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparte na nich wyliczenie wysokości opłaty planistycznej, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty planistycznej na jego podstawie spowodowało naruszenie nie tylko art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale w konsekwencji także naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że stwierdzone uchybienie jakiego dopuścił się organ odwoławczy, czyni przedwczesną ocenę zarzutów podniesionych w skardze, albowiem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym dotyczącym zasadności ustalonej opłaty planistycznej. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Kolegium postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie faktycznie poniesionych i udokumentowanych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy. Na sumę zasądzonych kosztów postępowania – w rozumieniu art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy – składają się: kwota 100,-zł uiszczona przez pełnomocnika skarżącego w dniu 28 listopada 2012 r. tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 784,-zł uiszczona przez pełnomocnika skarżącego w dniu 24 stycznia 2013 r. tytułem uzupełnienia wpisu sądowego od skargi oraz kwota 2.400,-zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądzona na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a obliczona na podstawie § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).