Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 100/16

Uzasadnienie

1. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: "organ" lub "Generalny Dyrektor") z [...] listopada 2015 r., znak [...] (dalej również "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Generalny Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika F. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (zwanego także "Regionalnym Dyrektorem") z [...] listopada 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2015 r.
2. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. (dalej również: "Regionalny Dyrektor") decyzją z [...] listopada 2011 r., znak: [...] (dalej również: "decyzja z [...] listopada 2011 r."), działając m. in. na podstawie art. 7 i 15 ustawy z 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm. - zwanej dalej "ustawą o zapobieganiu szkodom"; aktualny tekst jednolity: Dz. U. z.2014 r., poz. 1789) nałożył na F. A., dzierżawcę kempingu [...] obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych i zapobiegawczych w obrębie działki ewid. nr [...] obręb [...]. Na mocy tej decyzji orzeczono:

"1. Nałożyć na F. A. dzierżawcę kempingu [...] obowiązek wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych w rejonie działki nr [...] obręb [...], wykorzystywanej, na podstawie umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Panem F. A., a Gminą Miastem W., zgodnie z przeznaczeniem pod urządzenie i prowadzenie pola kempingowego [...]- zwanego dalej "kempingiem".

1. 2. określić zakres i sposób przeprowadzenia podstawowych działań naprawczych jak następuje:
2. a) odtworzyć pas szuwaru trzcinowego na długości minimum 50% prawnej morskiej linii brzegowej na wysokości kempingu, wykonując nasadzenia gatunku trzciny pospolitej Phragmites australis; odtwarzany pas szuwaru powinien być szerokości nie mniejszej niż 20 m, a odtworzona roślinność zabezpieczona przed wydeptywaniem. Sposób i miejsce poboru materiału do nasadzeń należy uzgodnić z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. O terminie przystąpienia do prac należy powiadomić tutejszy organ oraz Dyrektora Urzędu Morskiego w G. Prace należy wykonać w okresie od początku października do końca marca, wyłączając okres mrozu zimowego. Sadzenie przeprowadzić bezpośrednio po pobraniu materiału;
3. b) stworzyć warunki do rozwoju wydm nadmorskich w pasie nadzatokowym, tak aby nastąpiło odtworzenie się wydmy białej i powstały warunki do naturalnej sukcesji siedliska poprzez:
4. • usunięcie płotków faszynowych i nasadzeń krzewiastych wierzb z krawędzi plaży - termin wykonania od dnia, w którym niniejszym decyzja stanie się ostateczna;
5. • wykonanie nasadzeń, do uzyskania pokrycia roślinnością rodzimą (psammofilną) przynajmniej 25% powierzchni wydmy, stosując: piaskownicę zwyczajną Ammophila arenaria, kostrzewę czerwoną w podgatunku wydmowym Festuca rubra ssp. Arenaria, turzycę piaskową Carex arenaria honkenię piaskową Honckenya peploicles sukcesywnie uzupełniając wypady - termin wykonania od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, do września 2015 roku;
6. c) wytyczyć, przez pas wydm, co około 80 m przejścia na plażę o szerokości 6,0 m; zadanie należy zrealizować poprzez wygrodzenie, przy użyciu wyłącznie martwych gałęzi wiklinowych, przejść i umocnienie ich nawierzchni (jednym ze sposobów umocnienia jest np. stosowanie w sezonie letnim kładek drewnianych wykładanych na grunt) - termin wykonania od początku sezonu letniego 2012 roku;
7. d) ograniczyć zagospodarowanie kempingu [...] działka [...] obręb [...], wyłącznie do terenu określonego w umowie dzierżawy – termin wykonania, od początku sezonu letniego 2012 roku;
8. e) ograniczyć ilość miejsc noclegowych, w tym w przyczepach kempingowych, namiotach, campobusach w taki sposób aby ilość przebywających jednorazowo osób na omawianym terenie nie przekraczała 150/ha - termin wykonania, od początku sezonu letniego 2012 roku;
9. f) ograniczyć powierzchnię zajmowaną przez zabudowę stałą i tymczasową, utwardzone: ciągi komunikacyjne, place manewrowe, miejsca parkingowe, miejsca postojowe pod przyczepy kempingowe, campobusy, namioty do maksymalnie 40% dzierżawionego terenu - termin wykonania od początku sezonu letniego 2012 roku;
10. 3. Ustalić docelowy efekt działań naprawczych na terenie kempingu polegający na:
11. a) odtworzeniu siedliska wydmowego nadmorskie wydmy białe (kod siedliska [...]),
12. b) odtworzeniu siedliska duża płytka zatoka (kod siedliska [...]).
13. 4. Zobowiązać dzierżawcę kempingu [...] do:
14. a) zaniechania pobierania z dna Zatoki [...] i przemieszczania piasku na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z kempingiem, operowania ciężkim sprzętem w pasie wód Zatoki [...], w tym w pasie wód sąsiadujących z jego terenem;
15. b) nieusuwania kidziny z brzegu Zatoki [...] w okresie od 1 września do 15 czerwca każdego roku;
16. c) sukcesywnego eliminowania obcego siedlisku wydmy białej materiału roślinnego poprzez pielenie, szczególnie w okresie rewitalizacji wydmy;
17. d) sukcesywnego nasadzania, w miejscach niezabudowanych, niezajętych przez zabudowę stałą i tymczasową oraz miejsca utwardzone (ciągi komunikacyjne, place manewrowe, miejsca parkingowe, miejsca postojowe przyczep kempingowych), roślinności właściwej dla siedlisk muraw napiaskowych (np.; podzespół kostrzewy Elymo - Ammaphiletum arenariae festucetosum, turzycy piaskowej Carex arenariae szczotlichy siwej Corynephorus canescens);
18. e) zaprzestania lokalizowania wszelkich obiektów budowlanych, przyczep samochodowych i samochodów mieszkalnych (campobusów) i/lub namiotów w odległości mniejszej niż 20,0 m od prawnej linii brzegowej morza - termin wykonania do początku sezonu turystycznego 2012 r.;
19. f) zaprzestanie sztucznego umacniania brzegu morskiego z pomocą faszyny i nasadzeń gatunków obcych siedliskowo i geograficznie (chodzi tu głównie o wierzbę wiciową, wierzbę wawrzynkową i różę pomarszczoną) - termin wykonania od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna;
20. g) przedkładania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w G. sprawozdań z postępu działań naprawczych raz w roku do dnia 31 maja do roku 2015;
21. h) przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w G., do dnia 31 maja 2016 r. sprawozdania z przeprowadzonych prac zawierającego:
22. • opis przeprowadzonych działań,
23. • dokumentację fotograficzną,
24. • protokół odbioru wykonanych działań naprawczych sporządzony w obecności pracownika Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w G.".

W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011 r. wskazano w szczególności, że Regionalny Dyrektor wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie szkody w środowisku w rejonie kempingu [...], działka o nr [...] obręb [...]. W okresie od czerwca 2008 r. do kwietnia 2009 r. na ww. terenie były prowadzone prace ziemne, które polegały na podgarnięciu piasku z dna akwenu Zatoki [...] na teren kempingu. Prace dotyczyły całej linii brzegowej wzdłuż ww. obiektu. Opisana ingerencja doprowadziła do zniszczenia i uszkodzenia części chronionego siedliska przyrodniczego duża płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego [...]). Przedmiotowy kemping dzierżawiony jest od Gminy Miasta W. przez F. A. Zawiadomieniem z [...] maja 2010 r. znak [...] Regionalny Dyrektor poinformował strony o przysługującym im prawie do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań.

Przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom stosuje się do przypadków, w których bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku spowodowane zostały przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom). Regulacja ta oznacza, że warunkiem koniecznym do uznania zagrożenia wystąpienia szkody w środowisku lub szkody w środowisku jest zarówno istnienie podmiotu korzystającego ze środowiska jak i prowadzenie przez niego działalności stwarzającej ryzyko wystąpienia szkody w środowisku lub szkody w środowisku. Jedynie w odniesieniu do gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych zagrożenie szkodą w środowisku lub szkody w środowisku może zostać spowodowana przez podmiot korzystający ze środowiska, który prowadzi inny rodzaj działalności niż działalność stwarzającą ryzyko zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom).

Jednak, warunkiem przypisania odpowiedzialności takiemu podmiotowi jest to, by zaistniała szkoda w środowisku nastąpiła z winy tegoż podmiotu. Powołując się na art. 6 pkt 9 ustawy o zapobieganiu szkodom oraz art. 3 pkt 20 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), Generalny Dyrektor ustalił, że skarżący jako przedsiębiorca dzierżawiący kemping [...] jest podmiotem korzystającym ze środowiska, który nie prowadzi działalność stwarzającej ryzyko szkody w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom, natomiast jego działalność jest "inną działalnością", o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jednocześnie szkoda w środowisku dotyczy chronionych siedlisk przyrodniczych i nastąpiła z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Rejon działki o nr [...] obręb [...] i strefa brzegowa, gdzie prowadzono roboty ziemne jest usytuowana na brzegu Półwyspu [...] od strony zalewowej Zatoki [...] w gminie W., w granicach: [...] Parku Krajobrazowego, a zarazem obszaru o znaczeniu wspólnotowym (OZW) - PLH [...] Zatoka [...] i Półwysep [...] obszaru specjalnej ochrony ptaków (OSO) - [...] Zatoka [...] w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej w obszarze chronionym [...] systemu [...]. Kemping [...] sąsiaduje od północnego zachodu z kempingiem [...], a od południowego wschodu z kempingiem [...]. Według Standardowego Formularza Danych dla obszaru Zatoka [...] i Półwysep [...][...] obszar zaprojektowany został dla ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, którymi m. in. są: typy siedlisk wymienione w Załączniku 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 kwietnia 2010 roku w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510) takich jak:

1. • 1160 duże płytkie zatoki;
2. • 1210 kidzina na brzegu morskim;
3. • 2120 nadmorskie wydmy białe (Elymo-Ammophiletum);
4. • 2130* nadmorskie wydmy szare.

Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "[...] " kod obszaru PLH [...], jest obszarem ważnym dla zachowania nadmorskich siedlisk przyrodniczych oraz biotypów dużej płytkiej zatoki morskiej. Ważnym dla Wspólnoty Europejskiej rodzajem siedliska przyrodniczego są łąki podmorskie występujące w Zatoce [...]. Zidentyfikowano tu 13 rodzajów siedlisk uwzględnionych w Załączniku I Dyrektywy Rady EWG 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. L 2006 z 22 lipca 1992 r., str.

1. 7) tzw. Dyrektywa Siedliskowa. Na terenie kempingu [...] znajdują się następujące chronione siedliska przyrodnicze:
2. • duża, płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego [...]) - ochronie podlega cały akwen, w tym naturalne brzegi i morfologia dna; zbiorowiska roślinne i zwierzęce charakteryzuje duża różnorodność biologiczna. Istotnym wyróżnikiem jest występowanie zbiorowisk trawy morskiej Zosteretea i rdestnic Potametea. Inne charakterystyczne gatunki roślin naczyniowych to: trawa morska Zostera marina i inne gatunki; rupia Ruppia spp., rdestnice Potamogeton spp. Kryteriom tym odpowiada Zatoka [...] wewnętrzna. Ze względu na stosunkowo niewielki wpływ wód słodkich i znaczną wymianę z wodami Zatoki [...] zewnętrznej oraz występowaniem łąk trawy morskiej, Zatoka [...] wewnętrzna zaliczana jest do kategorii dużych płytkich zatok. Siedlisko ma duże znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej w skali lokalnej. Łąki podwodne w Zatoce [...] stanowią unikatowy biotop wśród polskich obszarów morskich i stwarzają warunki bytowania rzadkim gatunkom bezkręgowców. Utrzymanie zbiorowisk roślinnych (trzcinowisk) stwarza również szanse odbudowy populacji gatunków ryb, których rozwój uzależniony jest od obecności roślin. Trzcinowisko jest bardzo ważnym miejscem zimowania i miejscem lęgowym ptaków wodnych takich jak kaczki: lodówka Clangula hyemalis, łyska Fulica atra, krzyżówka Anas platyrhynchos i gągoł Bucephala clangula, a także łabędź niemy Cygnus olor;
3. • kidzina na brzegu morskim (kod siedliska przyrodniczego [...]) - siedlisko tworzone przez martwe szczątki roślinne wyrzucane przez wodę na brzeg; stanowi halofilne i nitrofilne zbiorowiska roślin jednorocznych, rosnących na wałach plażowych kształtowanych przez falowanie morza, zwłaszcza podczas sztormowych spiętrzeń, utworzonych z materiału organicznego (martwe szczątki roślinne wyrzucane przez wodę na brzeg), ważne także ze względu na dostarczanie wilgoci i materii organicznej organizmom żyjącym na plaży, zarówno zwierzęcym (pajęczaki i skorupiaki), jak i innym roślinom; najczęściej kidzina występuje na obrzeżach szuwarów, tam, gdzie te stykają się z plażą oraz na naturalnych plażach; siedlisko kidzina jest ważnym miejscem żerowania dla ptaków migrujących i zimujących na obszarze [...] Zatoka [...] wymienione w I Załączniku dyrektywy Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, stanowiącej wersję skonsolidowaną wcześniejszej dyrektywy EWG 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 roku o ochronie dziko żyjących ptaków (Dz. Urz. WE L 103 z 25.04.1979, str. 1, ze zmianami; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 98, ze zm. oraz gatunków ptaków chronionych prawem krajowym;
4. • nadmorska wydma biała (kod siedliska przyrodniczego [...]) - należy do naturalnych siedlisk krajobrazu nadmorskiego. Siedlisko o wybitnym znaczeniu ze względu na jego szczególne walory przyrodnicze i krajobrazowe, zwłaszcza występowanie zagrożonych i rzadkich gatunków psammofitów (rośliny rosnące w środowisku piaszczystym, głównie na wydmach np. mikołajek nadmorski Eryngium maritimum), o zasięgu ograniczonym jedynie do specyficznych siedlisk nadmorskich. Siedlisko należy do kategorii siedlisk rzadkich i silnie zagrożonych, głównie wskutek stosowania różnych form ochrony brzegu oraz nasilającej się aktywności turystycznej na piaszczystych plażach.

Regionalny Dyrektor wskazał również, że Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "[...] " kod obszaru [...] - obejmuje Zatokę [...] i część głębszych wód Zatoki [...]. Obejmuje również niskie wybrzeże zalewowe znajdujące się m.in. w P., we W. oraz na Półwyspie [...]. Powołany został na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). Obszar ten utworzono w celu zachowania miejsca masowego zimowania, koncentracji podczas migracji oraz gniazdowania licznych, często rzadkich gatunków ptaków. Obszar ten jest ostoją ptasią o randze europejskiej, występują tu co najmniej 23 gatunki ptaków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony ptactwa, stanowiącej wersję skonsolidowaną wcześniejszej dyrektywy EWG 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r, o ochronie dziko żyjących ptaków (Dz. Urz.

WE L 103 z 25 kwietnia 1979 r., str. 1 ze zmianami; Dz. Urz. UE Polskie wydanie, rozdz. 15, t. 1, str. 98, ze zmianami) 2 gatunki z Polskiej Czerwonej księgi odbywają tu legi: biegus zmienny Calidris alpina i sieweczka obrożna Charadrius hiaticula. [...] Park Krajobrazowy (NPK) - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania i popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ponad połowa powierzchni Parku to wody Zatoki [...] wewnętrznej, która jest oddzielona od reszty akwenu Zatoki piaszczystym, podłużnym wypłyceniem zwanym Ryfem Mew. Część lądowa Parku obejmuje całość Półwyspu [...] oraz wąski pas wybrzeża morskiego. W Parku występują wszystkie typy brzegów morskich, charakterystycznych dla południowego Bałtyku. W granicach [...]PK obowiązują zapisy Uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz.

Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] czerwca 2011 r.). Do dnia wejścia w życie cytowanej Uchwały obowiązywały zapisy Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] ze. zm.). Zapisy obu wymienionych wcześniej aktów prawnych zabraniają na terenie Parku m. in.

1. • wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu;
2. • budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (...);
3. • używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych, z wyłączeniem wytyczonych torów wodnych do portu w P. i przystani w K. (zakaz nie dotyczy statków jednostek ratowniczych, jednostek organizacyjnych właściciela wód lub urządzeń wodnych zlokalizowanych na wodach, inspektorów żeglugi śródlądowej, Państwowej i Społecznej Straży Rybackiej, promów w ciągu dróg publicznych, prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej oraz wykonywania zadań z zakresu ochrony przyrody przez Służbę Parku Krajobrazowego);
4. • lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego.

W ramach prowadzonych czynności administracyjnych w dniu 14 kwietnia 2011 r. zostały przeprowadzone oględziny w rejonie działki o nr [...], w których udział wziął m. in. biegły z zakresu ochrony środowiska M. P. W czasie oględzin stwierdzono m.in., że

1. • tymczasowe obiekty budowlane znajdowały się na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która graniczy z działką o nr [...] obręb [...] (przyczepy kempingowe, w tym część bez tablic rejestracyjnych oraz tzw. domki holenderskie);
2. • przy linii brzegowej występowała przycięta wierzba kaspijska;
3. • na brzegu morskim była nagromadzona kidzina;
4. • obcy substrat glebowy występował na terenie stanowiącym własność Skarbu Państwa;
5. • na części działki nie było znaków granicznych.

Z uwagi na fakt, że w ocenie Regionalnego Dyrektora w sprawie konieczna była wiedza specjalistyczna przy ustaleniu zakresu odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska, organ dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność stopnia przekształcenia siedlisk, a w konsekwencji ustalenia odpowiednich dla tych przekształceń działań naprawczych. Ekspert M. P. opracował dokumentację pn. "Diagnoza siedlisk przyrodniczych przekształconych w wyniku działań inwestycyjno - eksploatacyjnych, a w szczególności poprzez prace niwelacyjne na obszarze kempingu [...] na Półwyspie [...]. Z powyższego opracowania jednoznacznie wynika, że:

1. • wśród nominalnych siedlisk przyrodniczych tego terenu jednoznacznie są rozpoznawalne siedliska:
2. - duża płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego [...]); obejmuje ono cały obszar Zatoki [...], jej brzeg, ze specyficzną florą (m. in. wyróżniające zbiorowiska chronionych ramienic Charophyceae, tworzących łąki podwodne);
3. - plaża (strąd), wąskie pasmo piaszczystego nadbrzeża Zatoki (strefa brzegowa) nie zarośnięte przez zbiorowisko szuwaru trzcinowego; obszar naturalnych dynamicznych zmian linii brzegowej i miejsce osadzania nanosów szczątków organicznych tworzących siedlisko przyrodnicze kidzina na brzegu morskim (kod siedliska przyrodniczego [...]);
4. • naturalna linia brzegowa plaży została sztucznie przekształcona, poszerzenie i wyprostowanie, które w połączeniu z usuwaniem nanosów szczątków organicznych, uniemożliwia lub ogranicza powstawanie siedliska przyrodniczego kidzina na brzegu morskim (kod siedliska przyrodniczego [...]);
5. • na nabrzeżu Zatoki występowały elementy siedliska inicjalnej wydmy białej (kod siedliska przyrodniczego [...]), nadmorskiej wydmy białej (kod siedliska przyrodniczego [...]);
6. • pasmo nadbrzeża zajęte przez kemping zostało zdegradowane do piaszczystego podłoża poprzez usuwanie szuwaru trzcinowego i niszczenie muraw napiaskowych; odsłonięte piaszczyste nadbrzeże ma we fragmentach pozorny wygląd zdegradowanego siedliska inicjalne stadia nadmorskich wydm białych (kod siedliska przyrodniczego [...]);
7. • w strefie przybrzeżnej widoczne są smugi wygarnianego piasku z dna morskiego na brzeg w celu poszerzenia plaż; obszar dewastacji dna zatoki obejmuje pas szerokości wzdłuż linii brzegowej kempingu;
8. • plażowy brzeg i piaszczyste pasmo nadbrzeża na działce są wyraźnie sztucznie zniwelowane; plaża została szeroko dobudowana poprzez głębokie wygarnięcie spychaczem piasku z dna strefy przybrzeżnej zatoki na brzeg; całość tworzy obraz sztucznego, antropogenicznie zdeformowanego środowiska przyrodniczego;
9. • widoczny jest zdecydowanie negatywny efekt kilkunastoletnich działań gospodarczo - rekreacyjnych (inwestycyjnych i eksploatacyjnych) na tym obszarze; rosnąca skala frekwencji oraz wydłużony czas przebywania na kempingu jego użytkowników podwyższają poziom zagrożenia oddziaływania antropogenicznych zakłóceń wobec dzikich gatunków fauny oraz wywierania wpływu na samoodtwarzanie się rodzimej roślinności.

Z tego samego opracowania wynika, że antropogeniczne przekształcenia w rejonie kempingu [...] spowodowały szkody w siedliskach przyrodniczych:

1. • płytkowodna strefa przybrzeżna zatoki morskiej jako części siedliska duża płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego [...]), uległa zniszczeniu poprzez pogłębiające wygarnięcie piasku z dna morskiego na nadbrzeże; szkoda dotyczy w szczególności bentosowej flory i fauny;
2. • naturalne ekologiczne warunki funkcjonowania ekosystemu tej części Zatoki uległy znacznemu pogorszeniu;
3. • sztuczne przekształcenie naturalnej linii brzegowej, poszerzenie i wyprostowanie, które w połączeniu z usuwaniem nanosów szczątków organicznych, uniemożliwia lub ogranicza powstawanie inicjalnego, a w konsekwencji trwałego siedliska kidzina na morskim brzegu (kod siedliska przyrodniczego [...]);

oraz szkody w zbiorowiskach roślinnych:

1. • formacje trawiaste o charakterze muraw napiaskowych (na nabrzeżu utworzone na dawnych wydmach) dewastowane w sezonie letnim zajmują większą część powierzchni kempingu;
2. • szuwary trzcinowe (trzcinowiska); aktualnie stwierdzony stan na działce [...] obręb [...] i strefy brzegowej na jej wysokości wskazuje, iż brzeg prawie całkowicie został pozbawiony szuwaru, niewielkie płaty trzciny przetrwały jedynie w płn. - zach. części terenu kempingu;

oraz szkody w naturalnym ukształtowaniu terenu:

1. • zniszczenia w znacznej części siedliska abiotycznego, poprzez wydeptywanie i niwelacje oraz utwardzanie gruntu pod obiekty kempingu;
2. • antropogenicznych zmian m.in. poprzez techniczną stabilizacje tej strefy nabrzeża sztucznymi umocnieniami w formie klamrowych, regularnie rozmieszczonych płotków faszynowych i gęste nasadzenie krzewów wierzby wiciowej Salix viminalis i wierzby wawrzynkowej Salix daphnoides war. Acutifolia (obce geograficznie gatunki inwazyjnych wierzb). Nastąpiło też znaczne pogorszenie walorów krajobrazowych.

Zakres podjętych działań ingerował bezpośrednio w siedlisko dużej płytkiej zatoki (kod siedliska przyrodniczego [...]). W wyniku głębokiego wygarnięcia sprzętem mechanicznym (spycharką) piasku z dnia Zatoki wzdłuż linii brzegowej sztucznie poszerzono plażę. Prowadzone prace ziemne w strefie brzegowej spowodowały zmniejszenie powierzchni siedliska. W strefie o szerokości od ok. 40 m do 80 m wzdłuż całej długości kempingu zniszczono tzw. "podwodne łąki" - zbiorowiska ramienic z gatunkami Potamogeton spp. i/lub Ruppia maritima i/lub Zannichella palustris. Na tym odcinku teren utracił funkcje ekosystemowe dla potrzeb bytowania lokalnej fauny.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że charakterystyczną cechą siedliska duża płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego [...]) jest występowanie zbiorowisk roślinności dennej, zarówno makroglonów, jak i roślin naczyniowych. Charakterystyczne gatunki to zbiorowiska trawy morskiej, m.in. rdestnice (Potamogeton spp, Rupia spp.) - wg Herbich J. (red.) 2004. Solniska morskie i przybrzeżne, nadmorskie i śródplonowe solniska i wydmy. Poradnika ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - podręcznik metodyczny Ministerstwa Środowiska, Warszawa, tom 1, str. 56-60. Zbiorowiska roślinności dennej tworzą dogodne warunki bytowania dla wielu gatunków bezkręgowców dennych. Należą do nich przede wszystkim skorupiaki i małże oraz ślimaki i wiełoszczety. Na skutek realizacji prac przekształceniu uległo dno wraz z charakterystycznymi dla niego gatunkami flory i fauny. Aktualnie stwierdzony stan na terenie kempingu [...] i strefy brzegowej na jego wysokości wskazuje, iż brzeg prawie całkowicie został pozbawiony szuwaru trzcinowego - charakterystycznego dla tej części Zatoki [...]. Eliminacja "podmorskich łąk oraz szuwaru trzcinowego" spowodowała:

1. • zniszczenie miejsc bytowania wielu gatunków zwierząt w tym chronionych gatunków, zubożenie bazy pokarmowej oraz miejsca schronienia ryb, w tym młodocianych stadiów ryb przemysłowych oraz gatunków chronionych - babka mała Pomatoschistus minutus, babka czarna Gobius Niger, babka czarnoplamka Gobiuskulus flavescens, babka piaskowa Pomatoschistus microps;
2. • pogorszenie możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego (chroniona ichtiofauna);
3. • pozbawienie miejsc ukrycia i żerowania awifauny (w tym chronionych gatunków);
4. • obniżenie zdolności siedliska do autoredukcji wpływu miogenów, wzmacniając tym samym negatywne skutki eutrofizacji akwenu.

Zarówno z treści ekspertyzy, jak i z opracowania pn. Siedliska morskie i przybrzeżne, nadmorskie i śródlądowe solniska i wydmy. Poradnika ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000 - poradnik metodyczny Ministerstwa Środowiska, Herbich J. (red.), Warszawa 2004, t 1, str. 56-60., wynika, że Zatoka [...] jest szczególnie podatna na zagrożenia związane z zakłóceniami fizycznymi w postaci niszczenia roślinności przybrzeżnej, zamulanie i zapiaszczanie, co wpływa zarówno na zmiany składu bytującej w akwenie fauny, jak i procesy eutrofizacji. Zasypanie części Zatoki [...], przekształcenie płytkowodnego litoralu, zniszczenie roślinności przybrzeżnej (szuwar trzcinowy) oraz zbiorowisk roślinności dennej spowodowały pogorszenie struktury i funkcji siedliska duża płytka zatoka (kod siedliska przyrodniczego [...]), zniszczenie i uszkodzenie siedlisk:

1. • chronionych gatunków ichtiofauny takich jak: wężynka Nerophis ophidion, iglicznia Syngnathus typhle, pocierniec Spinachia spinachia, dennik Lipari lipari;
2. • chronionych gatunków awifauny m.in.: rybitwy czarnej Chlidonias nige, rybitwy białoczelnej Sterna albifrons, rybitwy wielkodziobej Sterna caspia, łabędzia krzykliwe Cygnus cygnus, rybitwy popielatej Sterna paradisaea, rybitwy czubatej Sterna sandvicensis, rozrodczej populacji biegusa zmiennego Calidris alpina schinzi i zimującej na Zatoce [...] populacji bielaczka Mergus i innych;

oraz pogorszenie możliwości rozmnażania się populacji gatunków chronionych typowych dla siedliska dużej płytkiej zatoki.

Niszczenie, naturalnych dla Zatoki [...] wewnętrznej, trzcinowisk i łąk podwodnych wiąże się ponadto z utratą walorów siedliskowych dla wielu gatunków ryb Zatoki w tym rejonie. Zbiorowiska roślinności dennej tworzą dogodne warunki dla wielu gatunków bezkręgowców dennych. Należą do nich przede wszystkim skorupiaki i małże oraz ślimaki. W ichtiofaunie tego regionu charakterystyczne jest występowanie zarówno gatunków morskich (np. śledź Clupea harengus, stornia Platichthys flesus, węgorzyca Zoarces viviparus, belona Belone belone), jak i słodkowodnych (lin Tinca tinca, leszcz Abramis brama, szczupak Esox lucius, okoń Percafluviatilis, płoć Rutilus rutilus).

Niszczenie i fragmentacja siedlisk ryb w omawianym akwenie prowadzą do istotnego zubożenia składu gatunkowego ichtiofauny oraz do degradacji biologicznej akwenu. W wyniku rosnącej antropopresji, ograniczeniu ulegają populacje chronionych gatunków ryb, ściśle związane życiowo z piaszczystym dnem Zatoki, porośniętym łąkami podwodnymi: wężynka Nerophis ophidion, iglicznia Syngnathus typhle, pocierniec Spinachia spinachia, dennik Liparis liparis. Zanik populacji ryb słodkowodnych, w tym ważnych dla zachowania równowagi biologicznej drapieżników, powoduje zmiany w składzie gatunkowym i strukturze ichtiofauny. Nastąpiła również utrata powierzchni siedliska przyrodniczego wydm nadmorskich należących do naturalnych siedlisk krajobrazu nadmorskiego Półwyspu [...]. Siedlisko to ma wybitne znaczenie ze względu na jego szczególne walory przyrodnicze i krajobrazowe, zwłaszcza występowanie zagrożonych i rzadkich gatunków psammofitów, o zasięgu ograniczonym jedynie do specyficznych siedlisk nadmorskich wydm, a także naturalne procesy wydmotwórcze.

Siedlisko należy do kategorii siedlisk rzadkich i silnie zagrożonych m.in. na skutek rosnącej presji turystycznej na piaszczystych plażach. Największe zagrożenie stanowią jednak różne formy utrwalania wydm przez często stosowane na wydmach nasadzenia m.in. wierzby wawrzynowej Salics daphnoiddes i róży pomarszczonej Rosa rugosa.

Ponadto w toku postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora ustalono w szczególności, że:

1. 1. Kemping [...] stanowi własność Gminy Miasta W.; nieruchomość składa się z działki geodezyjnej o nr ewidencyjnym [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna W. o powierzchni 2,08,09 ha: aktem notarialnym z [...] czerwca 1999 roku została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy Gminą Miasta W. i Panem F. A., której przedmiotem jest dzierżawa pola kempingowego nr III, na okres od 9 czerwca 1999 r. do 31 grudnia 2013 r. w której określono m.in., że dzierżawca jest zobowiązany do prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiocie dzierżawy z zachowaniem ogólnie obowiązujących przepisów sanitarnych, ochrony środowiska, przepisów ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych związanych z prowadzoną działalnością;
2. 2. Dla rejonu, w którym położony jest kemping [...], od [...] września 2007 roku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z [...] lutego 2007 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W., oznaczonego symbolem [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]);
3. 3. Przedmiotowy kemping położony jest w granicach pasa technicznego na terenie Miasta Gminy W., którego granice zostały określone Zarządzeniem Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z [...] lipca 2005 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Na podstawie zebranych w omawianej sprawie materiałów dowodowych, w tym m.in. ekspertyzy, dowodu z oględzin miejsca, informacji uzyskanych w ramach prowadzonej korespondencji z organami administracji publicznej, materiałów fotograficznych, Regionalny Dyrektor rozważył, czy zaistniały stan spowodował szkodę w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit b ustawy o zapobieganiu szkodom. Po przeanalizowaniu wszystkich dowodów Regionalny Dyrektor stwierdził, że stan opisany powyżej wyczerpuje definicję szkody w środowisku zawartą w art. 6 pkt 11 ustawy o zapobieganiu szkodom, albowiem nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu i funkcji elementów przyrodniczych, oceniana w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska (dzierżawcę kempingu [...], Pan F. A.) w chronionych siedliskach przyrodniczych znajdujących się w obrębie działki wskazanej w pkt. 2 decyzji, mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie i utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków i siedlisk przyrodniczych.

Kryteria oceny powyższej szkody sformułowane zostały w wydanym, na podstawie art. 10 ustawy o zapobieganiu szkodom, rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501).

Jako kryterium oceny ww. szkody w omawianym rejonie kempingu przyjęto m.in. następujące skutki:

1. 1. zniszczenie i uszkodzenie części chronionego siedliska przyrodniczego;
2. 2. pogorszenie stanu lub funkcji chronionego siedliska przyrodniczego;
3. 3. pogorszenie możliwości ochrony chronionego siedliska przyrodniczego, w tym możliwości uzyskania właściwego stanu ochrony;
4. 4. zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego;
5. 5. pogorszenie możliwości rozmnażana się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszenie innych funkcji życiowych;
6. 6. pogorszenie możliwości ochrony gatunku chronionego, w tym możliwości uzyskania właściwego stanu jego ochrony.

Stosownie do treści art. 9 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w przypadku wystąpienia szkody w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany do podjęcia działań w celu ograniczenia szkody w środowisku, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego skontrolowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczeń lub innych szkodliwych czynników oraz podjęcia działań naprawczych. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom podmiot korzystający ze środowiska uzgadnia warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska. W sytuacji jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom).

W ramach prowadzonego postępowania wszczętego na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom Regionalny Dyrektor poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie szkody w środowisku w rejonie przedmiotowego kempingu oraz, że stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. strony mają prawo zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wypowiedzieć się do co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Równocześnie tutejszy organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 13 ustawy o zapobieganiu szkodom podmiot korzystający ze środowiska ma, wynikający z mocy ustawy, prawny obowiązek uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska tj. w tym przypadku Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G. W związku z faktem, że sprawca szkody F. A. pomimo wynikającego z mocy prawa obowiązku, nie przedstawił programu działań naprawczych, koniecznym stało się orzeczenie w zakresie obowiązku podjęcia działań naprawczych w trybie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu szkodom.

Zgodnie z treścią art. 6 pkt 3 ustawy o zapobieganiu szkodom działania naprawcze obejmują wszelkie działania, w tym działania ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, w szczególności oczyszczanie gleby i wody, przywracanie naturalnego ukształtowania terenu, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, reintrodukcję zniszczonych gatunków, prowadzące do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz przywracania równowagi przyrodniczej i walorów krajobrazowych na danym terenie. Nakładając obowiązek prowadzenia działań naprawczych, w sentencji decyzji, w pkt 2, Regionalny Dyrektor uznał, iż jednym z najważniejszych elementów przywrócenia terenu do stanu pierwotnego jest konieczność odtworzenia szuwaru trzcinowego. Wskazanie dotyczące zachowania lub odtworzenia minimum 50 % linii brzegowej w formie roślinności naturalnej, właściwej dla siedliska Zatoki [...], wynika również wprost z zapisów Uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W., oznaczonego symbolem [...].

Biorą pod uwagę biologie gatunku Phragmites Australis i sposób jego rozmnażania (wegetatywny, w tym najbardziej efektywnie przez kłącza i fragmentację pędów nadziemnych) uznano, ze wskazany termin jest najbardziej optymalny i wypełni cel jaki spełnić mają nasadzenia trzciny. Należy przy tym zaznaczyć, iż odtworzenie szuwaru trzcinowego stanowi jedno z działań, które tylko w połączenie z pozostałymi działaniami, określonymi w sentencji zapewni skuteczność ochrony siedliska duża płytka zatoko, i tym samym siedliska chronionych gatunków. Również jednym z koniecznych działań jest ograniczenie intensywności działalności gospodarczo - rekreacyjnych (inwestycyjnych i eksploatacyjnych) na tym obszarze oraz rosnącej skali frekwencji turystów, na co również wskazuje ekspertyza. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że użytkowanie terenu na funkcje kempingową wykracza poza teren działki o nr [...].

W tym miejscu należy wskazać, że z karty terenu dla jednostki [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że maksymalna liczba osób przebywających na terenie kempingu nie może przekraczać wskaźnika 150 osób/ha. Jednocześnie Regionalny Dyrektor nakazał, aby odtworzenie nadmorskiej wydmy białej nastąpiło w sposób naturalny z utworów powierzchniowych Półwyspu [...] (piasek eoliczny) oraz osadów akwenu Zatoki [...]. Eoliczny proces zachodzący pod wpływem działalności wiatru, spowoduj wywiewania (deflację) drobnego materiału mineralnego lub jego nagromadzenie, czyli akumulację. W wyniku akumulacji i procesów eolicznych powstają nadmorskie wały wydmowe. Z piaszczystymi wydmami związana jest skąpo gatunkowa roślinność psammofilną, typowa dla ubogich przepuszczalnych piasków eolicznych. Ponieważ w obecnych zmienionych warunkach nie istnieje możliwość spontanicznej regeneracji roślinności i siedlisk typowych dla strefy brzegowej Zatoki [...] (wałów wydm nadmorskich) koniecznej jest podjęcie działań wspomagających - umożliwiających i stymulujących proces regeneracji siedliska wydm nadmorskich oraz sukcesji roślinności napiaskowej.

Powinny one polegać m.in. na usunięciu z krawędzi plaży płotków faszynowych oraz obcych geograficznie dla tego terenu nasadzonych inwazyjnych wierzb. Nadto Regionalny Dyrektor wskazał na obowiązek przestrzegania przepisów prawa miejscowego tj.:

1. • Uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W., oznaczonego symbolem [...] oraz
2. • Uchwały Nr [...] z [...] kwietnia 2011 roku Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Natomiast zobowiązanie dzierżawcy kempingu [...] do uzyskania przed rozpoczęciem działań naprawczych od Dyrektora Urzędu Morskiego w G. uzgodnień wynika z faktu, że organ ten zgodnie z obowiązującym prawem jest powołany dla prowadzenia wszelkich ustaleń na terenie pasa technicznego, a teren przedmiotowej działki położony jest w granicach tego pasa.

W ocenie Regionalnego Dyrektora wymienione w sentencji niniejszej decyzji działania na przedmiotowym terenie zapewnią przywrócenie stanu elementów przyrodniczych do stanu początkowego lub zbliżonego do stanu początkowego w możliwie najkrótszym czasie, co jest zgodne z intencją ustawodawcy. Działania te, jak i przestrzeganie przez dzierżawcę kempingu zobowiązań nałożonych tą decyzją, nie tylko pozwolą na osiągnięcie założonego celu, ale następnie też na utrzymanie elementów środowiska przyrodniczego w pożądanym stanie. Wskazane terminy uwzględniają okres, po upływie którego prowadzone działania naprawcze zaczną przynosić zakładane efekty, a także trwałość tych efektów.

Jednocześnie doboru działali naprawczych dokonano z uwzględnieniem koniecznego maksymalnego ograniczenia ilości wymaganych prac oraz wynikających z ich przeprowadzenia kosztów przy jednoczesnym możliwie najpełniejszym uzyskaniu pożądanego rezultatu.

II.2. Omówiona wyżej decyzja Regionalnego Dyrektora została doręczona skarżącemu 5 grudnia 2011 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy administracyjnej). Skarżący nie wniósł od tej decyzji odwołania.

II.3. W dniu 12 listopada 2014 r. adwokat reprezentujący skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r. w związku z ograniczeniem wspomnianą decyzją możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto zwrócono uwagę, że kwestionowana decyzja narusza art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację podmiotów gospodarczych w porównaniu z innymi podmiotami prowadzącymi analogiczną działalność w gminach sąsiednich. Organ działał bez legitymacji prawnej z naruszeniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy i naruszył ustawę o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez niezasięgnięcie opinii Dyrektora Urzędu Morskiego w G. przed wydaniem decyzji.

II.4. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] orzekł o niestwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji organu I instancji. W decyzji wskazano m. in., że działania nałożone na F. A. są zgodnie z obowiązującymi przepisami, obowiązującymi wszystkich przedsiębiorców i były konsekwencją rażącego naruszenia prawa przez adresata decyzji. Nie doszło więc do naruszenia Konstytucji RP. Natomiast brak uzyskania opinii przed wydaniem decyzji nie stanowi wady nieważnościowej (art. 156 § 1 k.p.a.) lecz może dawać podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

II.5. W dniu 12 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. zarzucono m.in. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezajęcie stanowiska w odniesieniu do argumentacji strony. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono nałożenie na podmiot obowiązków niewynikających z jakichkolwiek przepisów prawa, co ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Decyzja jest lakoniczna i nie odnosi się do przepisów prawa materialnego. Organy I jak i II instancji nie wykazały w jaki sposób ograniczenie ilości miejsc noclegowych przywróci naturalne ukształtowanie terenu, stworzy skupienia roślinności i przywróci równowagę przyrodniczą. Organ nie wskazał na jakiej podstawie przyjęto wskaźnik 150 osób/ha. Wobec innych podmiotów takie ograniczenie nie zostało wprowadzone.

Decyzja organu I instancji pozbawia swobody konkurowania przez F. A. z tymi podmiotami. Dotyczy to również ograniczenia terenu prowadzenia działalności do 40% powierzchni dzierżawionego terenu. Kształt uzasadnienia decyzji administracyjnej wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, czego organ II instancji nie dopełnił. Organ obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie dowody z osobna, a także wszystkie dowody łącznie. Organ pominął całkowicie prezentowaną we wniosku argumentację.

II.5. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Generalny Dyrektor wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Uzupełniająco organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zwrócić więc należy przede wszystkim uwagę, że podnoszone przez pełnomocnika zagadnienia kwestionują zasadność wydania decyzji w związku z interpretacją zastosowanych w sprawie przepisów, co mogłoby stanowić argumenty rozważane na etapie odwołania od podważanej decyzji.

Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w kolejnych punktach art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku prowadzenia przez organ postępowania - czy to z urzędu, czy to na wniosek strony - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organu jest sprawdzenie czy zachodzi w sprawie którakolwiek z wymienionych w przepisie przesłanek, co zostało dokonane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nie stwierdzając występowania takich przesłanek odmówił wnioskowanego stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do wyżej wymienionych kwalifikowanych wad do stwierdzenia nieważności decyzji zwrócić należy uwagę, że nie ulega wątpliwości, iż organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji, zgodnie z art. 7 ustawy o zapobieganiu szkodom, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Nie została więc ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie można również stwierdzić, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej bowiem podstawą do jej wydania były przepisy ustawy zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie obowiązujące w czasie wydania decyzji.

Odnosząc się natomiast do zagadnienia rażącego naruszenia prawa, wskazać należy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny niedwuznaczny. Zgodnie z poglądami doktryny, przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Trzeba również zwrócić uwagę, że tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stany faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granice tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

Odnosząc się więc do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących ograniczenia zakresu prowadzonej przez niego działalności Generalny Dyrektor zwrócił uwagę, że odpowiednio do brzmienia art. 6 pkt 3 ustawy o zapobieganiu szkodom, przez działania naprawcze rozumie się wszelkie działania, w tym działania ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie. Sporną kwestią mogłaby zatem być interpretacja przepisów dających podstawę ustalenia zakresu określonych w decyzji działań naprawczych, jednak zagadnienie to dotyka wspomnianych wcześniej ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych i nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Nie można więc zgodzić się z pełnomocnikiem strony twierdzącym, że nałożenie na podmiot obowiązków nie wynika z jakichkolwiek przepisów prawa. Ponadto odnosząc się do zarzutu ograniczenia działalności naruszającego Konstytucję RP. Generalny Dyrektor, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że zakazy niszczenia siedlisk pewnych gatunków, w połączeniu z nakazem prowadzenia działań naprawczych, w przypadku wyrządzenia szkody, nie naruszają zasad ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP), skoro ochrona zasobów przyrodniczych (jako segment regulacji w zakresie ochrony środowiska) jest także jednym z konstytucyjnie chronionych dóbr (art. 5, 68 ust. 4, art. 74 ust. 2, art. 86 Konstytucji RP), a z aktu tego nie wynika, aby w razie kolizji interesów w ramach potrzeby ochrony obu tych wartości pierwszeństwo miało prawo własności (konkluzji takiej nie sposób wywieść z art. 31 ust. 3).

Podsumowując, Generalny Dyrektor wskazał, że bezwzględnie konieczne jest odróżnienie rażącego naruszenia prawa od ewentualnego naruszenia prawa spowodowanego błędną wykładnią przepisów. Tylko stwierdzenie pierwszej z wymienionych przepisów upoważnia organ do orzeczenia stwierdzenia nieważności decyzji, a to nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Nie zachodzą również żadne z wad wymienionych w pkt. 3 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., co jest oczywiste, wynika bezpośrednio z przepisu, nie jest kwestionowane przez stronę i nie wymaga w związku z tym dodatkowego wyjaśnienia.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Generalnego Dyrektora z [...] listopada 2015 r. adwokat reprezentujący F. A. zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie:

1. a) art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie decyzją administracyjną możliwości prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawcy, podczas gdy ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny,
2. b) art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą - pola kempingowe - na terenie Półwyspu [...] wobec innych podmiotów prowadzących analogiczną działalność w Gminie W. i gminach sąsiadujących;
3. c) art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez działanie organu bez legitymacji prawnej z naruszeniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy;
4. d) nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej;
5. e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych decyzji poprzez nie wskazanie przepisów prawa, na podstawie których została wydana i nie wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z jej interpretacją.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie od Generalnego Dyrektora kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, że nałożone na skarżącego obowiązki nie wynikają z jakichkolwiek ustawowych przepisów prawa, a tym samym ograniczają swobodę działalności gospodarczej prowadzonej na kempingu. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający.

Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Nakładając wskazane obowiązki Regionalny Dyrektor przekroczył swoje kompetencje wynikające z przepisów prawa. Z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Innymi słowy, w odniesieniu do organów władzy publicznej nie obowiązuje zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone. Normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice aktywności organów władzy publicznej. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Zobowiązanie organu do działania w graniach prawa oznacza w szczególności, że organ władzy publicznej powinien przestrzegać wszelkich norm związanych z kompetencjami tego organu. Nie chodzi tu tylko o prawo materialne i ustrojowe, lecz także normy procesowe. Zasada legalizmu w postępowaniu administracyjnym oznacza nakaz ścisłego przestrzegania przez organ administracji licznej swoich kompetencji oraz respektowania wszelkich norm prawnych związanych z realizacją tych kompetencji, zarówno w aspekcie materialnoprawnym, procesowym, jak i ustrojowym.

Szerokie ujęcie zasady legalizmu w postępowaniu administracyjnym koresponduje z pojęciem legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w aspekcie jego sądowej kontroli. W orzecznictwie przyjmuje się, że kontrola ta polega na porównywaniu czynności organów administracji publicznej z wzorcem, jakim są normy prawne. Innymi słowy, sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego, Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Regionalny Dyrektor nie wskazał żadnego przepisu będącego podstawą nałożenia obowiązków na skarżącego, jak również nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby zakres tych obowiązków.

Nie uzasadniono przepisem prawnym konieczności wytyczenia przejść na plażę co 80 m o szerokości 6,0 m (szerokość publicznej drogi kategorii wojewódzkiej), ograniczenia miejsc noclegowych do 150 osób/ha, czy też ograniczenia powierzchni zajmowanej pod zabudowę. Nie wskazano sposobu realizacji decyzji w tym zakresie, to znaczy w jaki sposób będzie dokonywany pomiar ilości miejsc i powierzchni zabudowanej. Wskazana wyżej argumentacja potwierdza naruszenie przez Regionalnego Dyrektora również art 9 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Wprowadzono bowiem ograniczenia pomijając całkowicie obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, ignorując uzasadnione interesy przedsiębiorcy. Najistotniejszym jednakże argumentem w niniejszej sprawie jest naruszenie podstawowych gwarancji obywatelskich wynikających z Konstytucji RP. Działalność gospodarcza może być ograniczona i wyłącznie ustawowo, łączy się z tym zasada ochrony wolności działalności gospodarczej, która implikuje zakazy (oraz a contrario nakazy) adresowane do obligatoryjnych korporacji (samorządów) zawodowych i innych, dysponujących pewnym władztwem publicznym wobec prowadzących działalność gospodarczą.

W literaturze prawniczej aprobuje się ponadto połączenie ochrony wolności działalności gospodarczej nie tyle z nakazem równouprawnienia podmiotów gospodarczych, co z zakazem ich arbitralnej dyskryminacji. Trybunał Konstytucyjny zwraca ponadto uwagę, że na konstytucyjną wolność działalności gospodarczej składa się nie tylko swoboda podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej, lecz także swoboda konkurowania z innymi podmiotami. Przedsiębiorcy prywatni i przedsiębiorcy publiczni (w tym przedsiębiorstwa państwowe) uczestniczą w obrocie gospodarczym na równych prawach. Dlatego też wszelkie zróżnicowanie w tym zakresie, jeśli jest wprowadzane przez ustawodawcę, nie może przybierać cech dyskryminacji. W szczególności zakaz dyskryminacji dotyczy życia gospodarczego (art. 32 ust. 2 Konstytucji).

W świetle konstytucyjnej zasady równości nie wolno tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Na polu kempingowym skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług turystycznych, sportowych, gastronomicznych i noclegowych. Okoliczność ta jest bezsporna. Zgodnie z art. 22 ustawy zasadniczej swoboda działalności gospodarczej może być ograniczana wyłącznie na podstawie ustaw. Wprowadzanie w decyzji administracyjnej ograniczeń w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej stanowi ograniczenie wolności gospodarczej zagwarantowanej Konstytucją.

Ponadto podkreślenia wymaga, że na terenie Półwyspu Helskiego funkcjonuje kilka pól kempingowych. Na pozostałe pola nie nałożono podobnych obowiązków i ograniczeń. Decyzja Regionalnego Dyrektora pozbawia swobody konkurowania przez F. A. z tymi podmiotami gospodarczymi. W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor praktycznie nie odniósł się do koronnego zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i nie wskazał żadnej podstawy prawnej nałożonych obowiązków i ich zakresu, ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń o "zgodności decyzji z ustawą szkodową i jej granicami" oraz "obowiązywaniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego wszystkich przedsiębiorców". W decyzji nie wskazano nadal uzasadnienia prawnego i faktycznego nałożonych obowiązków i ich zakresu poprzez podanie konkretnej podstawy prawnej. Nie dokonano również uzasadnienia prawnego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora.

Przeważającą część uzasadnienia decyzji stanowi wyjaśnienie najmniej istotnego argumentu, jakim było brak uzyskania opinii dyrektora urzędu morskiego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto argumentację prawną przedstawiona przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym stwierdzić należy, że brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Takie działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Całkowicie należy się zgodzić z zacytowanym w zaskarżonej decyzji orzecznictwem i komentarzem do k.p.a. Jednakże argumentacja podniesiona przez organ jest nie do zaakceptowania,

Generalny Dyrektor myli bowiem działania naprawcze, czyli zmierzające do przywrócenia stanu poprzedniego z nałożeniem obowiązków nie wynikających zarówno ze stanu faktycznego jak i prawnego, prowadzących do zaistnienia zupełnie nowej rzeczywistości. Na dzierżawionym przez stronę terenie nigdy nie było przejść o szerokości 6 m, nie było ograniczeń w zakresie ilości osób, które mogą przebywać na kempingu, nie ograniczano powierzchni zabudowy i terenu prowadzonej działalności wyłącznie do powierzchni dzierżawionej, O ile więc można się zgodzić z nałożonym obowiązkiem przywrócenia stanu roślinności, o tyle nie można przyjąć obowiązków nie wynikających z prawa materialnego i poprzedniego stanu faktycznego.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości interpretacyjnych w zakresie stosowania prawa. Nałożone przez Regionalnego Dyrektora obowiązki nie wynikają z żadnego przepisu prawa. Nie wskazano z jakich przyczyn nałożone obowiązki mają wymiar przedstawiony w decyzji, z jakich przepisów wynika taki a nie inny obowiązek. Dodatkowo, w decyzji nie wskazano, w jaki sposób te obowiązki mogą lub wpłyną na naprawę środowiska. Nie przeprowadzono w tym zakresie żadnej analizy. Podkreślenia wymaga, że wątpliwości interpretacyjne przepisu prawa organ winien był wskazać i opisać przeprowadzoną interpretację. Czynność ta została pominięta, a tym samym wszystkie działania organów mają charakter dowolny, a nie uznaniowy lub wynikający z interpretacji przepisów prawa. Stwierdzić zatem należy, że decyzja Generalnego Dyrektora jest wydana bez podstawy prawnej, nałożone obowiązki mają charakter dowolny i wymyślony przez organ wydający decyzję. Całkowicie pominięto uzasadnienie nałożenia takich a nie innych obowiązków.

III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

1. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2 Spór między organem i skarżącym ogniskuje się wokół kwestii, czy decyzja Regionalnego Dyrektora z [...] listopada 2011 r. obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

IV.3.1. Uwzględniając okoliczność, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, należy przede wszystkim zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady.

Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia).

IV.3.2. Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Warto podnieść, że Trybunał w powołanym wyroku z 12 maja 2015 r. wskazał na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. To stanowisko Trybunału w pełni koresponduje z omówionym w punkcie IV.3.1. poglądami sądów administracyjnych dotyczącymi aspektów postępowania dowodowego prowadzonego w trybach nadzwyczajnych.

IV.3.3. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., CBOSA oraz cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA).

Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Również w przypadku zastosowania przepisów opartych na uznaniu administracyjnym lub zawierających klauzule generalne lub zwroty niedookreślone możliwość przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ulega jeszcze dodatkowemu ograniczeniu. Organ w takim przypadku korzysta bowiem z daleko posuniętej uznaniowości w ocenie okoliczności danej sprawy i zakwalifikowanie danego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszającego prawo należy ograniczyć tylko do przypadków oczywistego i bezspornego przekroczenia granic tej uznaniowości.

Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.4.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu trafnie Generalny Dyrektor uznał, że decyzja Regionalnego Dyrektora z [...] listopada 2011 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

IV.4.2. Podstawą orzekania przez Regionalnego Dyrektora były przepisy powoływanej już wielokrotnie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie według brzmienia obowiązującego na dzień 22 listopada 2011 r.. W szczególności w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 tej ustawy, w decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska określa:

1. 1) zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w tym czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko;
2. 2) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
3. 3) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych;
4. 4) termin wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1.

Jeżeli chodzi o organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom, to był nim regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Z kolei definicje działań naprawczych i zapobiegawczych zawarte są odpowiednio w art. 6 pkt 3 i 4 omawianej ustawy. W myśl art. 6 pkt 3 tej ustawy, przez działania naprawcze rozumie się wszelkie działania, w tym działania ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, w szczególności oczyszczanie gleby i wody, przywracanie naturalnego ukształtowania terenu, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, reintrodukcję zniszczonych gatunków, prowadzące do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz przywracania równowagi przyrodniczej i walorów krajobrazowych na danym terenie.

Z kolei przez działania zapobiegawcze należy rozumieć działania podejmowane w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem powodującym bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, w celu zapobieżenia szkodzie lub zmniejszenia szkody, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji (art. 6 pkt 4 ustawy o zapobieganiu szkodom). Dodać warto, że w piśmiennictwie podkreśla się przykładowy charakter działań wskazanych w art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o zapobieganiu szkodom (por. np. Federczyk, Wojciech i Kosieradzka-Federczyk, Agata. Art.

1. 6. W: Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2013).

IV.4.3. Już pierwsza lektura powołanych wyżej przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w konfrontacji z szeroko przywołanymi wyżej ustaleniami faktycznymi Regionalnego Dyrektora wynikającymi z obszernego uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2011 r. (przytoczonego również w punkcie II.1 powyżej) muszą prowadzić do wniosku, że zarzut, jakoby Regionalny Dyrektor ten działał bez podstawy prawnej, jest bezzasadny i to w stopniu oczywistym. W szczególności w świetle tych ustaleń faktycznych, których skarżący nawet nie próbował podważać w postępowaniu zwykłym (tj. skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania od decyzji z [...] listopada 2011 r.), jest bezsporne, że skarżący jako podmiot korzystający ze środowiska spowodował szkodę w tym środowisku. Ergo, nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne było podjęcie wobec skarżącego działań przewidzianych w ustawie o zapobieganiu szkodom, w tym wydanie decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek podjęcia określonych działań w tej decyzji działań zapobiegawczych i naprawczych.

Godzi się przy tym podkreślić, że tak jak nie jest możliwe opisanie w ustawie konkretnych szkód w środowisku, tak i konsekwentnie określenie środków naprawczych i zapobiegawczych w związku z wystąpieniem takich szkód może mieć tylko charakter rodzajowy i przykładowy. Innymi słowy, z istoty rzeczy nie jest ani możliwe ani pożądane określnie w ustawie o zapobieganiu szkodom zamkniętego katalogu konkretnych obowiązków, jakie mogą być nałożone na podmiot odpowiedzialny za spowodowanie szkody w środowisku. W przeciwnym razie ochrona przed szkodami w środowisku byłaby nieskuteczna. Aspekt skuteczności działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez Regionalnego Dyrektora jest szczególnie istotny z tego też powodu, że obowiązki nałożone w decyzji z [...] listopada stanowiły realizację celów określonych w aktach prawnych Unii Europejskiej (zob. powoływane w tej decyzji dyrektywy, w tym tzw. Dyrektywę Siedliskową).

Należy zresztą dodać, że ustawa o zapobieganiu szkodom jest przejawem implementacji do krajowego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzanym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE.L.2004).

IV.4.4. W ocenie Sądu, Regionalny Dyrektor nakładając na skarżącego określone obowiązki, w tym te eksponowane w skardze, nie wykroczył w sposób oczywisty i bezsporny poza cel ustawy o zapobieganiu szkodom (niewątpliwie wszystkie te obowiązki mają na celu zapobieganie ponownym szkodom lub ograniczenie takich szkód w przyszłości lub mają na celu w celu naprawę lub zastąpienie w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie). Wszystkie to obowiązki dadzą się również powiązać ze szkodami wyrządzonym w środowisku przez skarżącego, a szczegółowo opisanymi w uzasadnieniu do decyzji z [...] listopada 2011 r.. W szczególności dotyczy wszystkich obowiązków kwestionowanych w skardze (s. 2), w tym konieczności wytyczenia przez pas wydm przejść na plażę i stosowanie w sezonie letnim kładek drewnianych, czy też ograniczenia liczby osób korzystając z kempingu, podobnie jak ograniczenia powierzchni zajmowanej pod zabudowę stałą i tymczasową.

Przestrzeganie tych nakazów przyczyni się do ograniczenia ryzyko wystąpienia podobnych szkód środowisku w przyszłości (funkcja zapobiegawcza) i będzie pomocne w skutecznej realizacji działań naprawczych (zmierzających m.in. do odtworzenia wydmy białej oraz szuwaru trzcinowego). W decyzji z [...] listopada 2011 r. kilkukrotnie wskazywano, że należyta ochrona przedmiotowego obszaru wymaga ograniczenia intensywności jego wykorzystania dla celów działalności gospodarczej. Tryb postepowania nadzwyczajnego nie jest natomiast właściwym forum do toczenia sporów o szczegółowy zakres konkretnych obowiązków nałożonych na skarżącego. Zakres tych obowiązków zdeterminowany był bowiem ustaleniami faktycznymi poczynionymi w konkretnej sprawie, a ostateczne ukształtowanie treści tych obowiązków związane było z bardzo szerokim zakresem uznania przysługującego Regionalnemu Dyrektorowi w tego rodzaju sprawach.

Dotyczy to w szczególności akcentowanej w skardze obowiązków określonych w punkcie 2 lit. c-f. Okoliczności te mogły być podnoszone w odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2011 r., ale skarżący z takiej możliwości nie skorzystał. Skarżący nie może obecnie, w świetle powszechnie przyjętej zasady prawa: vigilantibus iura sunt scripta) próbować wykorzystywać tryby nadzwyczajnego dla sanowania swojej bierności w trakcie postępowania zwykłego.

IV.4.5. Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., to również nie jest on zasadny. Po pierwsze, organ orzekający o żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zobowiązany przeprowadzić ponownego postępowania wyjaśniającego. Zadaniem organu nadzoru jest w takim przypadku tylko ocena, czy decyzja ostateczna jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i z tego zadania Generalny Dyrektor, w ocenie Sądu, wywiązał się w niniejszej sprawie stopniu wystarczającym. Po drugie, naruszenie wskazanych wyżej przepisów k.p.a. może stanowić skuteczny zarzut skargi tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Takiego wpływu skarżący nie wykazał w skardze.

Po trzecie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy odczytywać w powiązaniu z obszernym uzasadnieniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Powtarzanie wszystkich tych ustaleń w decyzji nadzorczej jest zbędne – decyzja ta kierowane jest bowiem do strony, która zna, a przynajmniej powinna znać, treść kwestionowanej decyzji wydanej w trybie zwykłym.

IV.5. Jeżeli chodzi o powołane w skardze przepisy Konstytucji RP dotyczące zasady wolności gospodarczej (w powiązaniu z art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) oraz zasady równości, to również nie są one zasadne. Jeżeli chodzi o art. 22 Konstytucji, to możliwość orzeczenia wobec skarżącego przedmiotowych obowiązków została przewidziana w ustawie. Oczywistym jest również, że naprawienie szkód wyrządzonych w środowisku mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego. Jeżeli zaś chodzi o zasadę równości (art. 32 Konstytucji), to ewentualne wyrządzenie przez innych przedsiębiorców podobnych szkód w środowisku może być podstawą do podjęcia odpowiednich działań przez właściwe organy, a nie podstawą uchylenia się przez skarżącego od konsekwencji prawnych jego własnych działań. Pozostając jeszcze przy regulacjach konstytucyjnych nie sposób nie zauważyć, że skarżący niezwykle wycinkowo podchodzi do tych regulacji.

W szczególności uchodzi uwadze skarżącego zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), która w szczególności nakazuje brać pod uwagę interesy ogółu obywateli, a nie tylko przedsiębiorców, a tym bardziej interesy wybranej grupy przedsiębiorców. Takim zaś wspólnym interesem wszystkich obywateli jest niewątpliwie dbałość o środowisko naturalne. Ustawodawca konstytucyjny w wielu zresztą przepisach akcentuję potrzebę ochrony środowiska (zob. np. art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74). Ponadto, zdaje się uchodzić uwadze skarżącego, że kwestionowanego przez niego obowiązki zostały na niego nałożonego w związku z wyrządzeniem przez skarżącego konkretnych szkód w środowisku. Konieczność zostawania w takim przypadku wobec skarżącego środków przewidzianych w ustawie ściśle koresponduje z również takimi wartościami konstytucyjnymi jak m. in. zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz obowiązek przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji RP), przede wszystkim z art. 86 Konstytucji RP.

Zgodnie z tym przepisem, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa m. in. ustawa o zapobieganiu szkodom.

1. V. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora.
2. VI. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.