Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego [...] (dalej: "Dyrektor Generalny") z [...] marca 2019 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Dyrektor Generalny, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w związku ze skargą Zakładu Górniczego [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący" lub "Spółka") na punkt 1 postanowienia Dyrektora Generalnego z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]), postanowił uchylić własne postanowienie z [...] listopada 2018 r. w zakresie punktu 1 oraz uchylił postanowienie nr [...] Dyrektora Regionalnej [...] w [...] (dalej: "Dyrektor [...]") z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) w zakresie punktu 1 i w tej części przekazał sprawę Dyrektorowi [...] do ponownego rozpoznania.
- II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
II.1. Starosta [...] i pismem z 6 grudnia 2017 r. wystąpił do Dyrektora [...] o wydanie opinii dotyczącej uznania za zakończona rekultywacji gruntu na części działki [...] w [...] w odniesieniu do działalności prowadzonej przez Zakład Górniczy [...].
II.2. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji [...] w [...], w oparciu o dokonane ustalenia i posiadaną dokumentacje wydal postanowienie z [...] marca 2018 r. nr [...], w którym:
- - w pkt. l - negatywnie zaopiniował wykonaną w kierunku leśnym rekultywację gruntów po eksploatacji złoża piaskowców w części działki nr [...] w Komańczy o powierzchni ok. [...] ha;
- - w pkt. II - odmówił wydania opinii dla pozostałej powierzchni objętej wnioskiem, czyli dla powierzchni [...] ha na działce nr [...] w [...], gdyż grunty te nie były wyłączone z produkcji i nie wykonywano na nich żadnych prac rekultywacyjnych.
II.3. Zażalenie na postanowienie Dyrektora [...] wniosła Spółka.
II.4. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w dniu [...] listopada 2018 r. wydał postanowienie, którym:
- - w zakresie pkt. I - utrzymał w mocy negatywną opinię [...] w zakresie pkt.1,
- - w zakresie pkt. II - uchylił postanowienie Dyrektora [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
II.5. Dyrektor [...] w ramach ponownego rozpoznania sprawy w zakresie pkt. II - umorzył postępowanie postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] i w tym zakresie postępowanie zostało ostatecznie zakończone.
III.1. Skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego z [...] listopada 2018 r. (w części dotyczącej punktu I) wniosła Spółka zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11, art. 15, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w utrzymaniu w mocy pkt I postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] w [...], pomimo:
- - nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niedokonania własnej merytorycznej oceny sprawy przedstawionej do załatwienia;
- - niewyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyn utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zawartego w pkt I postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] w [...];
- - nieodniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] w [...];
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło skarżącego prawa do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a zarazem skutkowało niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. i nie wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez zmianę postanowienia z dnia [...] marca 2018 roku. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej części postanowienia Dyrektora Generalnego [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Dyrektor Generalny nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Spółki, organ nie odniósł się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do żadnego z zarzutów zażalenia i zarzutów tych nie omówił merytorycznie. Mimo wskazania przez skarżącego w zażaleniu szeregu kwestii merytorycznych związanych z oceną dowodów przez [...] w [...], a dotyczących treści dokumentacji rekultywacyjnej, kątów nachylenia skarp, grubości warstw gleby po rozwałowaniu lub właściwości fizykochemicznych tej gleby, czy wreszcie dotyczących sadzonek i sposobu ich sadzenia (w tym przy udziale leśniczego z [...]), organ nie zajął żadnego stanowiska.
Organ nie odniósł się do zarzutów związanych z oceną dowodów, pomimo wskazywania w zażaleniu na konkretne niedokładności organu pierwszej instancji. W konsekwencji tych naruszeń, treść uzasadniania postanowienia wydanego przez Dyrektora Generalnego jest zdawkowa, lakoniczna i wtórna względem postanowienia z [...] marca 2018 r. W skardze wniesiono również o przeprowadzenie dowodu (w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.) z ekspertyzy glebowo-siedliskowej "Rekultywacja wyrobiska po eksploatacji", wykonanej przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, Oddział w [...].
III.2. Generalny Dyrektor, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2019 r., wydanym na skutek tzw. samokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), postanowił uchylić własne postanowienie z [...] listopada 2018 r. w zakresie punktu 1 oraz uchylił postanowienie nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji [...] w [...] z [...] marca 2018 r. (znak: [...] w zakresie punktu 1 i w tej części przekazał sprawę Dyrektorowi [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego postanowienia Generalny Dyrektor wskazał, że w wyniku analizy treści skargi, w szczególności w wyniku analizy załączonej do skargi ekspertyzy glebowo-siedliskowej wykonanej przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, oddział w [...], organ zmienił swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, iż w wyniku upływu czasu należy ponownie dokonać ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania opinii w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną.
Ze względu na szeroki zakres ustaleń faktycznych, jaki należy poczynić oraz mając na względzie art. 7, art. 8, art. 15 k.p.a. niezbędnym jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez Dyrektora [...] w części będącej przedmiotem zaskarżenia tj. w zakresie pkt I - negatywnej opinii wykonania przez Stronę rekultywacji w kierunku leśnym terenu położonego na działce ewid. [...] w obr. ew. [...]. Ponowne rozpatrzenie i ustalenie aktualnego stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wydanie opinii w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną jest konieczne głównie ze względu na fakt, iż od wydania postanowienia Dyrektora [...] minęło ok. 11 miesięcy, a tym samym w takim okresie czasu mogły zostać przez stronę przeprowadzone czynności rekultywacyjne, które miałyby wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Przesłana przy skardze ekspertyza potwierdza wykonanie takich czynności jak badanie fizyko-chemiczne gleby.
Ekspertyza wskazuje ponadto na dokonanie nasadzeń świerkiem pospolitym oraz sosną zwyczajną jednocześnie stwierdzając, iż należy traktować je jako przedplon przed ostatecznym wykonaniem zalesienia. Dyrektor Generalny podkreślił, że podstawowym kryterium, jakim kieruje się organ, właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych, wydając opinię w przedmiotowej sprawie jest to czy w wyniku przeprowadzonych zabiegów, gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym nadano lub przywrócono wartości użytkowe właściwe dla gruntów leśnych. W wyniku przeprowadzonej analizy aktualnej dokumentacji, ponownego dokonania oględzin terenu objętego wnioskiem należy dokonać rzetelnych ustaleń stanu faktycznego przeprowadzonej rekultywacji.
Ponadto należy zauważyć, że wydanie opinii w przedmiotowej sprawie jest wymagane w postępowaniu głównym prowadzonym tu przez Starostę [...], jednak opinie te, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, nie posiadają mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie główne. Tym samym, o ile organ prowadzący postępowanie główne jest związany treścią uzgodnienia, o tyle w przypadku opinii, może wydać decyzję niezależnie od tego czy jest ona pozytywna czy negatywna.
III.3. Z opisanym wyżej postanowieniem autokontrolnym nie zgodziła się Spółka. W skardze na postanowienie z [...] marca 2019 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. (w skardze omyłkowo podano art. 53 § 3 p.p.s.a.) przejawiające się w:
- a) niestwierdzeniu w postanowieniu, że działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, co jest bezwzględnym wymogiem rozstrzygnięcia w trybie art. 53 § 3 p.p.s.a.;
- b) rozstrzygnięciu sprawy niezgodnie z żądaniem wyrażonym w pkt III skargi z dnia 18 grudnia 2018 roku w zw. z wnioskiem pkt I (str.
- 3) zażalenia z dnia 9 kwietnia 2018 roku, tj. nie poprzez wydanie opinii o wykonaniu rekultywacji w kierunku leśnym.
Mając na względzie wskazane wyżej zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
III.4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny wniósł o jej oddalenie.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
IV.2. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Po pierwsze, w realiach niniejszej sprawy istotnym uchybienie organu było już zaniechanie orzeczenia, czy działanie Dyrektora Generalnego miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wymóg ten znajduje zastosowanie również do samokontroli zaskarżonego "działania" organu administracji publicznej (czyli wszelkich aktów administracyjnych), a nie tylko do bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (lege non distinguente). Po drugie, warunkiem zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uwzględnienie skargi w całości oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 p.p.s.a. wolno zatem uczynić tylko to co wynika z treści skargi i jej żądania (por. wyroki NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07, z 10 grudnia 2008 r., II OSK 1575/07, z 22 maja 2014 r., I OSK 1379/13).
W realiach niniejszej sprawy skarga od postanowienia Dyrektora Generalnego z [...] listopada 2018 r. była oparta na twierdzeniu, że organ nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego, a nadto zdaniem Spółki organ winien wydać postanowienie o uchyleniu postanowienia Dyrektora [...] i wydać pozytywną opinię co do uznania za zakończona rekultywacji gruntu. Wydanie w realiach niniejszej sprawy przez Dyrektora Generalnego postanowienia kasatoryjnego (w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.) nie może być uznane za uwzględnienie skargi w całości (w opisanym wyżej rozumieniu). Konieczne było zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Równocześnie Sąd wskazuje, że wyrokiem z 25 września 2019 r. uwzględniona została również skarga na postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 526/19).
IV.3. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).