Uzasadnienie
P. Sp. z o.o. siedzibą w W. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 25 czerwca 2004 r. (za pośrednictwem poczty) skargę na pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] oraz na poprzedzające je pismo z dnia [...] marca 2004 r., znak [...]. Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 1 października 2004 r. (data nadania przesyłki pocztowej) wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Przepis § 3 tego artykułu stanowi ponadto, że Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie jest żadnym aktem administracyjnym z wymienionych w punktach 3 oraz 5-8 ani w § 3 ww. przepisu. Należy zatem zbadać czy zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną (pkt 1), postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) bądź też inny, niż określone w pkt 1-3 ww. przepisu, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4).
Zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Z treści art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. Nr 130, poz. 1112, zwanej dalej pr. lot.) - wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadkach określonych w tej ustawie. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonego pisma miał następujące brzmienie: "do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy (...) w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w niniejszej ustawie". Skoro kompetencje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (zwanego dalej Prezesem) są określone w ustawie, to tym samym zakres spraw, w których może on wydawać decyzje administracyjne powinien wynikać z jej brzmienia. Z analizy przepisów pr. lot. wynika, że w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Prezes nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych. W takich sprawach może on jedynie uzgadniać decyzje o ustaleniu warunków zabudowy (art. 87 ust. 5 pr. lot.).
Zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną również z tego powodu, że nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracyjnego, nie ustala bowiem w sposób wiążący i trwały co jest prawem w stosunkach pomiędzy Państwem (reprezentowanym przez organ administracji publicznej) a stroną postępowania administracyjnego. Pismo to jest jedynie wyrażeniem opinii przez pracownika Urzędu Lotnictwa Cywilnego (patrz: podpis Wiceprezesa ds. Technicznych na obu pismach). Zaskarżone pismo nie zostało wydane w postępowaniu toczącym się w konkretnej sprawie. Właściwe w tej sprawie postępowanie toczyło się już wcześniej i zostało zakończone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, tzn. decyzją Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Pismo to nie rozstrzygnęło także sprawy co do istoty w całości lub części, ani w inny sposób nie zakończyło sprawy w danej instancji.
Dodatkowo jedynie można podnieść, że zaskarżone pismo, jak i je poprzedzające nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, wyszczególnionych w art. 107 § 1 k.p.a. Nie powołano w nim podstawy prawnej, nie podano uzasadnienia prawnego, pouczenia - czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie, a przy podpisie nie podano imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.
Przedmiotowe pismo nie jest także postanowieniem, wydawanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Takim postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie byłoby postanowienie wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w postępowaniu uzgodnieniowym na podstawie art. 87 ust. 5 pr. lot. w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, zwanej dalej u.p.i z.p.). Do kręgu podmiotów z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zalicza się bowiem Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wprawdzie z przepisu tego nie wynika wprost, w jakim trybie Prezes dokonuje uzgodnień.
Należy przyjąć jednak, że skoro uzgodnienia z innymi organami (na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.i z.p.) odbywają się w trybie art. 106 k.p.a., to uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego odbywają się w tym samym trybie (patrz: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 482). Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczyło się odnośne postępowanie, zaskarżone pismo nie jest uzgodnieniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanym przez Prezesa w trybie art. 106 k.p.a.
W końcu trzeba stwierdzić, że zaskarżone pismo nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest to bowiem rozstrzygnięcie organu administracyjnego, wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, które z mocy przepisów prawa materialnego przesądza w sposób wiążący o prawach i obowiązkach strony postępowania. Zaskarżone pismo wyraża jedynie opinię Urzędu na temat możliwości zabudowy obszarów objętych ograniczeniami zabudowy ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego i nie ma dla inwestora charakteru wiążącego.
Kwestionowanie takiego stanowiska Urzędu może nastąpić jedynie w trybie wnoszenia skarg na zasadzie Działu VIII rozdział 2 k.p.a.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż o charakterze rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej przesądza fakt, iż w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. Nr 130, poz. 1192) dopuszczalne jest odstępstwo od wymagań technicznych dotyczących sytuowania przeszkód lotniczych (§ 6 i § 7 ust.
2) trzeba stwierdzić, iż sam fakt wskazania zakresu uznania administracyjnego nie przesądza o trybie orzekania w tym przedmiocie. Zastosowanie odstępstwa, o ile miałoby mieć skutki prawne dla strony, musiałoby nastąpić w ramach odnośnej procedury, w ramach której organ ma prawo zajmowania wiążącego stanowiska (tu uzgodnienie w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez P. Sp. z o.o. pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2004 r. oraz poprzedzające je pismo z dnia [...] marca 2004 r. nie należą do żadnej z kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją Sądu Administracyjnego.
Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania należało uznać za niedopuszczalną i orzec jak w sentencji.