Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 czerwca 2018 r. [...] Giełda [...] Z. Ś., D. S. zwróciła się o zmianę w ewidencji gruntów i budynków polegającą na ujawnieniu Spółki jako władającej działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] z obrębu [...], które stanowią drogę dojazdową do działki [...], będącej własnością wnioskodawcy. Ww. działki nie graniczyły z działką nr [...], dlatego Prezydent [...] pismem z 27 czerwca 2018 r. zwrócił się o sprecyzowanie wniosku z 7 czerwca 2018 r. Spółka Z.Ś., D.S. w odpowiedzi na ww. pismo zażądała zmian w części podmiotowej operatu ewidencyjnego działek nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących drogę dojazdową do działki nr [...]. Argumentując władanie ww. nieruchomością Spółka podniosła, że wybudowała na tym terenie przyłącze kanalizacyjne oraz że na granicy działki [...] a terenem działek objętych wnioskiem znajduje się brama wjazdowa. Na potwierdzenie wnioskodawca załączył dokumentację zdjęciową i protokół odbioru przyłącza.
W toku postępowania organ ewidencyjny ustalił, że dla działki nr [...] były wydawane decyzje o warunkach zabudowy, z których wynika, że dostęp do projektowanych inwestycji jest zapewniony od strony ul. [...], natomiast dostęp do ul. [...] przez działki nr [...] i [...] stanowi komunikację dodatkową. Decyzje te w dniu 14 sierpnia 2018 r. nie były ostateczne.
W dniu 11 września 2018 r. organ dokonał wizji na gruncie, w wyniku której stwierdził, że do działek nr [...] i [...] przylegają działki położone przy ul. [...], [...], [...] i [...]. Na części działki nr [...] występuje asfalt, pozostała część jest nieutwardzona. Z.Ś. zamieścił w protokole oględzin uwagę, że utwardzenie jest niemożliwe ze względu na opór sąsiedzki. Z pisma Spółki z 12 września 2018 r. wynika, że przedmiotowa droga jest notorycznie zastawiana i blokowana. 13 września 2018 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] i [...] ze względu na zmianę nazwy Spółki. Do wniosku załączyła: kserokopię KRS, wypisu i wyrysu oraz aktu notarialnego przeniesienia posiadania ww. działek.
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] odmówił wykazania w ewidencji gruntów i budynków [...] Giełdy [...] Z.Ś, A.Ś. Spółka Jawna jako władającego na zasadach samoistnego posiadania dla działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ podał, że nie może zaktualizować operatu ewidencyjnego, ponieważ posiadanie Spółki nie jest bezsporne.
Spółka kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie, w którym zarzuciła nieuwzględnienie przez organ przeznaczenia i sposobu wykorzystywania przedmiotowych działek i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że bezspornym w sprawie jest fakt, że działki nr [...] i [...] mają nieuregulowany stan prawnym, tj. nie mają urządzonej księgi wieczystej. Ww. działki pełnią funkcję komunikacyjną (ciąg pieszo-jezdny) i nie stanowią drogi publicznej w myśl ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2068 ze zm.). Wskazano także, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Prezydent [...] wydał kilka rozstrzygnięć dotyczących wpisów w części podmiotowej operatu ewidencyjnego przedmiotowych działek. Decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. organ wykreślił współwładających i ujawnił w operacie ewidencyjnym wpis "właściciel nieustalony".
Natomiast decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. organ odmówił wpisu A.G., Z. i L. P, K.R. jako współwładających w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Niniejsze postępowanie było prowadzone na wniosek [...] Giełdy [...] Z.Ś., A.Ś. Spółka Jawna i także dotyczyło władania ww. działkami. Fakt składania wniosku przez Spółkę o wpis jako samoistnego posiadacza przedmiotową nieruchomością z pominięciem właścicieli posesji przy ul. [...], [...], [...], dla których droga ta stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej - ul. [...], świadczy o celowym działaniu Spółki na ich szkodę.
Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy władanie nieruchomością nie jest bezsporne z uwagi na brak konsensu pomiędzy zainteresowanymi, to bez rozstrzygnięcia tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym, dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym naruszałoby istotę postępowania ewidencyjnego.
Od organu ewidencyjnego nie można bowiem oczekiwać, aby rozstrzygnął spór dotyczących posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego. Organ odwoławczy odwołał się także do definicji samoistnego posiadania zawartej w Kodeksie cywilnym.
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał, że posiadania Spółki zależne od innych osób, tj. od właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy muszą korzystać z drogi w celu wyjazdu na ul. [...], nie można odnieść do prawa własności, lecz raczej do ograniczonych praw rzeczowych (prawa przejazdu, przechodu). Poza tym posiadanie drogi jest przedmiotem sporu pomiędzy właścicielami posesji przy ul. [...], [...], [...] a wnioskującą o wpis Spółką. W związku z powyższym aktualizacja części podmiotowej operatu ewidencyjnego działek nr [...] i [...] nie może zostać dokonana i należało pozostawić wpis "właściciel nieustalony".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewódzkiego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2019 r. wywiodła Spółka.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia ze stanem spornego władania, czy też z utrudnianiem posiadania, a także - czy w sprawie nie znajduje zastosowania domniemanie posiadania samoistnego, oraz art. 7 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, zmierzających do stwierdzenia, czy istnieją podstawy do ujawnienia z urzędu innych władających działkami nr [...] i nr [...], a co za tym idzie - czy nie zachodzi potrzeba rozpoznania sprawy w zakresie szerszym, niż wyznaczony granicami wniosku złożonego przez stronę postępowania.
Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., stwierdzenie, iż obie wskazane wyżej decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie; zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka wskazała za błędne uznanie organu, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezspornym władaniem nieruchomością na zasadzie posiadania samoistnego. W ocenie strony skarżącej przyczyną tego stanu rzeczy jest mechaniczne przenoszenie wywodów dotyczących posiadania na współposiadanie, a także przydawanie waloru dowodu oświadczeniom stron. Tylko bowiem w razie uznania, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sam fakt posiadania ma charakter sporny (tj. wbrew twierdzeniom strony nie włada ona gruntem), dopuszczalne byłoby wydanie decyzji odmownej. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd o spornym charakterze posiadania, jeżeli fakt ten po pierwsze - wynika tylko z oświadczeń stron, po drugie zaś - problem leży nie w samej kwestii władania, tylko w braku akceptacji dla tego stanu rzeczy.
W ocenie strony skarżącej "sporność" posiadania wynika z faktu, iż osoby zamieszkujące na nieruchomościach przy ul. [...], [...], [...] i [...] nie akceptują faktu korzystania przez skarżącego z działek nr [...] i nr [...] jako drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz ich wykorzystania dla doprowadzenia przyłącza kanalizacyjnego. Ze sporządzonego dnia 11 września 2018 r. protokołu oględzin wynika, że od strony działek nr [...] i nr [...] działka nr [...] jest wygrodzona bramą wjazdową, a co za tym idzie - skarżący w taki czy inny sposób włada drogą dojazdową. Sam zaś fakt, iż jak wynika z niezaprzeczonych w toku postępowania twierdzeń strony brama wjazdowa na działkę nr [...] jest zastawiana przez samochody, zaś utwardzenie dojazdu jest niemożliwe z uwagi na upór sąsiedzki, świadczy o utrudnianiu posiadania, nie zaś o tym, że jest ono sporne.
Odnosząc się zaś do kwestii samoistności posiadania działek nr [...] i nr [...], skarżąca zarzuciła, że organ wyższego stopnia odwoływał się do definicji zawartych w kodeksie cywilnym, jednakże winien był dokonywać tego w sposób całościowy, tj. z uwzględnieniem wszystkich przepisów, które regulują kwestię posiadania. Jak zauważyła skarżąca poza wynikającą z art. 336 k.c. definicją posiadania samoistnego (tj. władania jak właściciel), art. 339 k.c. ustanawia domniemanie posiadania samoistnego. Ma ono charakter usuwalny, jednakże nie doszło do jego zniweczenia w toku dotychczasowego postępowania. Tym samym w ocenie skarżącej, organy administracji nie miały podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej nie zachodzi stan posiadania samoistnego.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że w świetle przytoczonych przez organ wyższego stopnia przepisów, kwestia sporności posiadania co do zasady nie ma znaczenia dla ustalenia stanu władania gruntem, nadto fakt, iż na skutek uwzględnienia wniosku skarżącej mogłoby dojść do działania na szkodę właścicieli innych posesji, sam w sobie nie uzasadnia wydania decyzji odmownej.
Skarżąca zauważyła także, że organy administracji nie widziały przeszkód w tym, aby na skutek wniosku Z. i L. małż. P. dokonać z urzędu wykreślenia wszystkich dotychczas władających, co nastąpiło na mocy decyzji [...], to w niniejszej sprawie przy ustaleniu, że poza skarżącym działki nr [...] i nr [...] mają także innych władających, nic nie stało na przeszkodzie wszczęciu postępowania z urzędu, zawiadomienia pozostałych stron, umożliwienia im skorzystania z uprawnień procesowych, a następnie wydania decyzji, która doprowadziłaby stan wpisów w ewidencji gruntów i budynków do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Zaniechanie w tym zakresie jest w ocenie strony równoznaczne z naruszeniem art. 7 § 1 k.p.a., którego skutkiem jest niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał zarzuty podnoszone w skardze za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.). Przy czym, w myśl art. 134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie.
W kontrolowanym postępowaniu Spółka domagała się ujawnienia jej w ewidencji gruntów i budynków jako władających gruntem - działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] z obrębu [...].
Rozpatrując złożony wniosek decyzją nr [...] r. z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] odmówił wykazania w ewidencji gruntów i budynków Spółki jako podmiot władający na zasadach samoistnego posiadania ww. działkami, a organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017, poz. 2101 ze zm.) dalej ustawa - ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 cytowanej ustawy. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków stosownie do art. 22 ustawy oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w przepisach.
W myśl art. 20 ustawy wskazuje się informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków itp.) oraz budynków (ich położenia, przeznaczenie, funkcji czy powierzchni użytkowej) czy lokali. Wskazuje się także dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. W przypadku gruntów, do których ze względu na brak księgi wieczystej zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - w ewidencji ujawnia się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b)).
Z kolei w myśl § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - tylko w przypadku gruntu o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadacza. W kontekście zacytowanych przepisów ustawy należy zatem podkreślić, że w zakresie podmiotowym regułą jest ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków właścicieli nieruchomości. Odstępstwo stanowią nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tylko bowiem w przypadku tych nieruchomości, dla których nie można ustalić właściciela ze względu na brak odpowiednich dokumentów (m.in. księgi wieczystej czy zbioru dokumentów) ujawnia się osoby lub inne podmioty władające tym gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
W niniejszej sprawie rację należy przyznać organom, że Skarżąca nie wykazała, że włada wskazanymi we wniosku gruntami na zasadach samoistnego posiadania w myśl art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy.
Okoliczność ustalenia samoistnego posiadania musi być oczywista i wynikać z niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego, z uwagi na wyjątkowość jego ujawnienia w ewidencji. Postępowanie ewidencyjne ma bowiem charakter rejestrowy, co nie dopuszcza rozstrzygania w tym postępowaniu sporów co do praw cywilnych.
Jak wynika z akt sprawy Organ ustalił, że nie można stwierdzić, że władanie na zasadzie samoistnego posiadania działek nr [...] i [...] jest bezsporne. Należy wskazać, że organ ustalił tą okoliczność w sposób przekonywujący opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w związku z tym nie można zarzucić organowi, że naruszył tym samym zasady postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej istnieje spór pomiędzy właścicielami działek sąsiadujących w zakresie wpisania Spółki jako władającym działkami wskazanymi we wniosku. Przykładowo, w piśmie z 2 lutego 2015 r. A.G. (podpisanym także przez "osoby współwładające drogą" – K.R., Z.P. i L.P., k. 78 akt admin.) wniesiono "o wprowadzenie zmiany w danych Ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu spółki [...] Z.Ś., D.S. z powyższej Ewidencji". Podobnie w zgłoszeniu zmian danych ewidencji gruntów i budynków z 4 lutego 2015 r. (k. 79 akt admin.). O tym, że spór pomiędzy sąsiadami istnieje potwierdza także fakt, że "z uwagi na opór sąsiedzki" niemożliwe jest utwardzenie drogi (protokół oględzin nieruchomości z 11 września 2018 r., k. 151 akt admin.).
Jeżeli więc władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, co zostało już wskazane, to nie jest również możliwe dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd nie kwestionuje i nie ocenia wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie wpisu, czy wykreślenia dokonanych w ewidencji. Poza tym oświadczenie organu, iż uczyni z urzędu sporne ustalenia w tym zakresie w innym postępowaniu nie jest wiążące dla Sądu. Sąd bowiem objął przedmiotem rozważań sprawę prowadzoną jedynie z wniosku Skarżącej i Sąd bada legalność tylko decyzji wydanej w niniejszej sprawie.
Ubocznie należy wskazać, że inne podmioty (sąsiedzi) występowali o wpis do ewidencji i ich wnioski nie zostały uwzględnione i strony nie składały w tym przedmiocie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym zakresie także ustalenia organów są dla Sądu niewiążące.
Poza tym podjęte przez Skarżącą incydentalne czynności na spornych działkach nie świadczą, że mamy doczynienia z samoistnym posiadaniem. Stwierdzenie takie wymaga bowiem nie tylko subiektywnego przekonania o tym samej strony. Muszą być bowiem spełnione obiektywne przesłanki uznania takiego podmiotu za samoistnego posiadacza przez jak np. w niniejszej sprawie inne podmioty korzystające z drogi bądź wykazania takiego stanu władania przez odpowiednią dokumentację.
Ponadto spółka poprzez wskazanie wybudowania przykanalika i wyrażenie chęci poprawienia nawierzchni drogi nie wykazała innych okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że włada tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (np. spółka nie wskazała, czy płaci podatek od nieruchomości za wskazane działki).
Należy też wyjaśnić, że racio legis wpisywania do ewidencji danych jest taki, że ewidencja musi być zgodna z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym. Wobec ustalenia, że skarżąca nie działa jak władający na zasadach samoistnego posiadania prawidłowo nie została wpisana do tej ewidencji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (zob. wyroki NSA z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, z dnia 18 kwietnia 1999 r., II SA 1632/98, z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98, CBOSA). Otóż typowo pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 - 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2174/15, CBOSA).
Jeżeli zatem – z uwagi na sporne stanowiska sąsiadów - nie można ustalić władającego na zasadzie samoistnego posiadania pozostaje – na co wskazał też organ - droga postępowania cywilnego w tym zakresie. Innymi słowy, nie można od organu ewidencyjnego oczekiwać, aby rozstrzygnął spór dotyczących posiadania samoistnego nieruchomości, jako stanu faktycznego podlegającego reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Wobec powyższych uwag i nie uwzględnienia zarzutów skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.