Uzasadnienie
M. P., T. K. E. S., W. S. oraz M. O. (dalej: "Skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną w sentencji uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...], gmina [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących wskazał, że wobec wygaśnięcia w 2003 roku poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] – gdzie znajdują się nieruchomości należące do Skarżących – i braku podjęcia prac mających na celu uchwalenia nowego, podjęli oni działania mające na celu sfinansowanie prac związanych z jego uchwaleniem. Zostały w tym celu zawarte umowy darowizny z poleceniem pomiędzy Skarżącymi oraz Gminą [...]. Rada Gminy podjęła [...] marca 2015 r. uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...], gmina [...]
Następnie została podjęta zaskarżona uchwała, która uchyliła uchwałę z [...] marca 2015 r. i zmieniła obszar, dla którego uchwalony miał być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nieruchomości należące do Skarżących nie znalazły się w granicach tego obszaru. Zdaniem pełnomocnika Skarżących, stawia to ich w gorszej sytuacji w stosunku do właścicieli nieruchomości, które znajdują się na obszarze objętym zamiarem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sąd orzeka w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12).
W niniejszej sprawie Skarżący przedmiotem skargi uczynili uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem w pierwszej kolejności zważyć, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu mieści się w kategorii aktów mogących stać się przedmiotem skargi.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona w sprawie uchwała jest jednym z etapów prowadzących do uchwalenia planu, i choć sama nie zawiera żadnych norm prawa powszechnie obowiązujących i nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak należy przyjąć, że jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej".
Pozostaje zatem wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g. kwestia naruszenia interesu prawnego. W ocenie Sądu, o ile istotnie uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako zawierająca określone zakazy i nakazy, przeznaczenie danego terenu pod zabudowę i określająca dopuszczalne parametry zabudowy, może istotnie wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości nim objętych, o tyle tych samych cech nie można przypisać uchwale o zamiarze przystąpienia do sporządzenia takiego planu. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych.
Ma ona charakter wewnętrzny - wiążący tylko organ wykonawczy gminy. Jest dopiero pierwszym etapem procesu planistycznego. Nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17, z 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1560/16, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 720/16, z 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1888/14).
Podkreślić również należy, że rada gminy, może w toku prac planistycznych, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia zapisami takiej uchwały interesu prawnego.
Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że kwestia naruszenia stosunku obligacyjnego wynikającego z umów darowizn zawartych pomiędzy Skarżącymi oraz Gminą nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych i jako taka nie może być przezeń rozpatrywana, stosunki wynikające z umów cywilnoprawnych podlegają bowiem właściwości sądów powszechnych. Natomiast w kwestii naruszenia art. 64 Konstytucji RP i podnoszonego zróżnicowania ochrony prawa własności poprzez brak objęcia nieruchomości będących własnością Skarżących miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należy wskazać, że istnienie bądź nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego wpływu na istnienie bądź nie prawa własności, a jedynie może mieć wpływ na sposób jego wykonywania.
Ponadto brak jest w systemie prawnym przepisów przyznających bezwzględne prawo do objęcia nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego wyrazem jest fakt, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 4 ust. 2 możliwość określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze stosownej decyzji. Natomiast fakt objęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego konkretnych obszarów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw władztwa planistycznego tejże jednostki i w powiązaniu z powyższymi argumentami nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego.
Wobec powyższych rozważań, Sąd stwierdza, że uchwała będąca przedmiotem skargi – wobec braku możliwości naruszenia interesu prawnego Skarżących – nie może stać się przedmiotem skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.