Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej drogi wewnętrznej na drogę wewnętrzną o parametrach drogi pożarowej na cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...] w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...] [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Stan prawy był następujący:
W dniu 19 maja 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi pożarowej i zjazdu z [...] na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej drogi wewnętrznej na drogę wewnętrzną o parametrach drogi pożarowej na części działki ew. nr [...] z obrębu [...] w kwartale ograniczonym ulicami; [...], [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...] [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] i decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ją, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- - teren ma dostęp do drogi publicznej;
- - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, Kolegium stwierdziło, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż nie wiadomo w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, na załączniku nr 1 do decyzji nie został zaznaczony front działki, na mapie brak granic obszaru analizowanego. W aktach sprawy brak jest również jakiejkolwiek analizy wskazującej na możliwość realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Kolegium wskazało, że z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust.
1) u.p.z.p. wynika, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Tymczasem na załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji - cześć graficzna analizy brak jest pieczęci świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem mapa nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588. Wskazano także, że mapa została sporządzona w innej skali niż to wynika z przepisów rozporządzenia.
W ocenie organu odwoławczego konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej powodowała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazano, że dokument ten, ma kluczowe znaczenie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i jego ocena winna nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).
Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego, to jest:
- - art. 138 §2 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 107 §1 pkt 8 Kpa przez jego niezastosowanie, oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) przez jego niezastosowanie.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o:
- - uchylenie decyzji organu II instancji w całości,
- - zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 107 §1 pkt 8 Kpa, decyzja administracyjna powinna zawierać "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a na doręczonej stronie skarżącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. brak jest podpisu trzeciego członka składu orzekającego.
Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Przepisów ust 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii." Oznacza to, że dla inwestycji wymienionych w tym przepisie nie ma obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej badającej "kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.
Nr 164, poz. 1588). W postępowaniu dotyczącym tego rodzaju inwestycji przeprowadza się jedynie postępowanie wyjaśniające w zakresie "warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;" oraz "stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji' - o których mowa w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Postępowanie to nie jest obarczone obowiązkami formalnymi uregulowanymi w ww. rozporządzeniu, w szczególności dotyczącymi wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, analizy funkcji i cech zabudowy istniejącej na tym obszarze oraz jej zilustrowania na mapie do celów urzędowych. Powołane przez organ II instancji rozporządzenie nie podlega zastosowaniu w sprawach dotyczących infrastruktury technicznej i liniowej.
Skarżąca podkreśliła, że ustalenia na temat sposobu zagospodarowania i funkcji terenów otaczających miejsce planowanej rozbudowy drogi wewnętrznej do parametrów drogi pożarowej na dz. nr [...] z obr. [...] dokonane przez organ I instancji są w niniejszej sprawie prawidłowe i całkowicie wystarczające dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] w oparciu o błędną ocenę tego aktu, sformułowaną w warunkach niezastosowania art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznano bowiem za wadę prawną decyzji o warunkach zabudowy brak "prawidłowo sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy" na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji. Nie uwzględniono natomiast, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest rozbudowa drogi wewnętrznej, czyli obiektu infrastruktury liniowej - nie wymagająca przeprowadzenia tego rodzaju analizy wg norm rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w sprzeciwie Kolegium wskazało, iż wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie pozwala na wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Braki formalne załączników mapowych oraz brak prawidłowego określania granic oddziaływania planowanego zamierzenia nie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2019, poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).
Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw jest zasadny.
Istotą sporu w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w ustalonym stanie faktycznym oraz istniejącym stanie prawnym organ odwoławczy zasadnie uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania decyzję organu I instancji, orzekającą o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Kluczowym zarzutem sprzeciwu, jest naruszenie prawa materialnego, tj. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) polegający na jego błędnej wykładni.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w rozpoznanej sprawie, winien prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany i po dokonaniu prawidłowej analizy oraz zbadaniu przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydać należycie uzasadnioną decyzję. Zaś w ocenie skarżącej w związku z tym, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest rozbudowa drogi wewnętrznej, czyli obiektu infrastruktury liniowej tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie analizy wg norm rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozstrzygając tak zakreślony spór, wskazać w pierwszym rzędzie należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1, doznaje jednak pewnych ograniczeń. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zwolnienie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi odstępstwo od reguły wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co nie pozwala na rozszerzającą interpretację zawartych w nim wyłączeń.
W ocenie Sądu, błędnie za wadę prawną decyzji o warunkach zabudowy uznano brak "prawidłowo sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy" na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji. Nie uwzględniono bowiem, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest rozbudowa drogi wewnętrznej, czyli obiektu infrastruktury liniowej - nie wymagająca przeprowadzenia tego rodzaju analizy wg norm rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co słusznie wskazała strona skarżąca.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że inwestycja linowa mieści się w zakresie normy wyrażonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W związku z powyższym nie zachodzi potrzeba badania elementów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Inwestycja drogowa (liniowa) nie wymaga sporządzenia analizy obszaru. Tym samym słusznie nie wyznaczono parametrów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 punkty 1 - 5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 §1 pkt 8 Kpa, zgodnie z którym decyzja administracyjna powinna zawierać "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji', wskazać trzeba, że Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych, a w których to aktach znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia zaskarżonej decyzji podpisana przez trzyosobowy skład orzekający. Tym samym Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądzono od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata od pełnomocnictwa (17 zł).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, co spowoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy. W szczególności uwzględni zebrany w sprawie materiał dowody i dokona stosownych ustaleń, które pozwolą na uznanie czy w sprawie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji przy uwzględnieniu istniejącego stanu faktycznego. W zależności od poczynionych ustaleń Kolegium przeprowadzi stosowną ocenę materiału dowodowego i wyda rozstrzygnięcie w zgodzie z przepisami K.p.a. i przepisami prawa materialnego.