Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [..] z dnia [..] marca 2013r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania G.P. od decyzji Starosty [..] nr [..] z dnia [..] grudnia 2012r., którą odmówiono wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków wpisu dotyczącego ujawnienia budynku posadowionego na działce ewidencyjnej nr [..] z obrębu F. oraz o zmianie wpisu dotyczącego użytku gruntowego w wymienionej działce z "tereny mieszkaniowe" o symbolu B na "tereny zurbanizowane niezabudowane" o symbolu "Bp", utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją nr [..] z dnia [..] lutego 2012r. organ ewidencyjny pierwszej instancji orzekł – w związku z wnioskiem złożonym przez G.P.– o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego w działce nr ew. [..] z użytku "B" na użytek jaki był poprzednio - tj. "R". Decyzja ta została uchylona decyzją [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [..] z dnia [..] maja 2012r. ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne polegające na zaniechaniu powiadomienia strony o czynnościach organu oraz pozbawieniu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag oraz wniosków.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [..] wydał decyzję nr [..] z dnia [..] grudnia 2012r. w oparciu o art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 1 pkt 1, § 35, § 44 pkt 2 i 8, § 45 ust. 2, § 46 ust. 1, § 47 ust. 3, § 59, § 60, § 63, § 66, § 67, § 68 ust. 1, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odmówił wykreślenia z ewidencji budynku posadowionego na omawianej działce oraz dokonał zmiany odnośnie użytku gruntowego na działce nr ew. [..] z terenów mieszkaniowych "B" na tereny "BP" tereny zurbanizowane niezabudowane powstałego w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2009r. Organ podał, że teren, na którym położona jest sporna działka przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy na cele zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej.
Na działce istnieje budynek mieszkalny, co oznacza że nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, nie została natomiast sporządzona inwentaryzacja powykonawcza budynku. To uzasadnia zaliczenie gruntu do zurbanizowanych terenów niezabudowanych.
Rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty [..] z dnia [..] grudnia 2012r. organ odwoławczy stwierdził, że nie jest władny rozpoznawać zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji ponieważ tryb przeprowadzenia jej został określony odrębnymi przepisami. Zgodnie z art. 24a ust. 9, 10 i 12 prawa geodezyjnego i kartograficznego właściciele i osoby władające mogą składać zarzuty do danych ujawnionych w drodze modernizacji. Sprawy te rozstrzygane są w drodze decyzji i właśnie w takim trybie rozpatrywany jest wniosek G.P., w którym zakwestionował ujawnienie budynku oraz zmianę użytku gruntowego z "R" na "B".
Dalej wskazano, że na podstawie pozwolenia z dnia [..] stycznia 2004r. realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z dnia [..] października 2003r. umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych stanowiących działkę nr [..] bo rodzaj tych gruntów nie wymaga wydania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie. Realizowana na działce inwestycja spowodowała wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, ale brak dokumentacji pozwalającej na przyjęcie, że wyłączeniu nie podlegała cała działka.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.P. i B.C.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77§ 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wzięcie pod uwagę stanu nieruchomości wynikającej z oględzin w terenie i zapisów projektu budowlanego, a także art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 24a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie ogłoszenia o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego w zakresie modernizacji ewidencji w prasie o zasięgu krajowym (a nie lokalnym), a także innych przepisów wskazanych w odwołaniu.
Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że:
- • organy nie wzięły pod uwagę postanowień zatwierdzonego projektu budowlanego tj. "bilansu terenu", z którego wynika, iż przewidziana powierzchnia do odrolnienia wynosi 265,15 m kw.,
- • organy nie odniosły się do faktu, że jest procesowany nowy plan miejscowy dla wsi F. i zgodnie z nim sporne działki nr [..] oraz [..] znajdują się na terenach zielonych "Z",
- • nie istnieje podstawa do zmiany użytku rolnego na budowlany,
- • nie znajduje oparcia w przepisach, jak i orzecznictwie stanowisko, że sam fakt rozpoczęcia budowy stanowi podstawę do zmiany w ewidencji gruntu z użytku rolnego na zurbanizowany. Datą, w której powinna nastąpić zmiana w ewidencji jest zakończenie budowy,
- • nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skoro większość działki jest wykorzystywana w sposób zgodny z oznaczeniem RIVb,
- • realizowana inwestycja nie zmieniła sposobu użytkowania gdyż w przeważającej większości działka nr [..] jest w dalszym ciągu użytkowana rolniczo, a obiekt jest w fazie budowy,
- • istnieje podstawa do uznania, że wyłączeniu gruntów z produkcji może podlegać część działki i można dokonać podziału działki nr [..] w ten sposób, że tereny mieszkaniowe dla powierzchni 265m kw., tereny rolnicze dla pozostałej powierzchni działki [..] m kw.,
- • konieczne jest wykreślenie z ewidencji budynku, którego budowa jeszcze nie została zakończona,
- • organ nie wskazał konkretnie podstawy, na której opiera wpisanie do ewidencji budynku, którego budowa nie została jeszcze zakończona,
- • do zmiany użytku z gruntu rolnego na teren zabudowany konieczna jest zmiana sposobu użytkowania nieruchomości, a nie jedynie zaniechanie jej wykorzystywania do celów uprawy,
- • niezasadnie organ stwierdził, że badanie procedury modernizacji ewidencji w niniejszym postępowaniu jest niecelowe oraz ewentualne jej korygowanie nie podlega przepisom Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zarzuty w niej podniesione nie miały decydującego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na rozbieżność przyjętych przez organy obydwu instancji podstaw prawnych podjętych rozstrzygnięć i konsekwencji stąd płynących. Mianowicie Starosta [..] powołał art. 24a ust. 12 ustawy z dnia z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zarzuty zgłoszone w toku procesu modernizacji ewidencji po terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym danego województwa o fakcie, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. Organ zatem przyjął założenie, iż proces modernizacji w zakresie działek skarżących zakończył się wprowadzeniem zmian do ewidencji w taki sposób, iż przekwalifikowano grunt rolny na teren mieszkaniowy i wpisano do ewidencji budynek będący w trakcie budowy na działce nr [..].
Wnioski zatem skarżących zawarte w pismach z dnia [..] października 2011r. oraz [..] listopada 2011r. zostały potraktowane jako niezależne od procesu modernizacji ewidencji nowe żądania o wprowadzenie zapisów w tej ewidencji zgodnie z oczekiwaniami skarżących. Potwierdzeniem tego jest także treść rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę. Organ ten bowiem orzekł o zmianie zapisu w tym rejestrze odnośnie użytku gruntowego działki nr [..] z terenów mieszkaniowych (B) – a zatem kwalifikacji wprowadzonej na mocy modernizacji ewidencji – na tereny zurbanizowane niezabudowane (Bp). Przyjął zatem, że zmiana wprowadzona modernizacją tj. z użytku rolnego na użytek mieszkaniowy jest skuteczna.
Natomiast [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując rozstrzygnięcie w mocy stwierdził w uzasadnieniu, że wniosek G.P. jest rozpatrywany w trybie zarzutu do danych ewidencyjnych ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków (str. 3 zaskarżonej decyzji). W toku tej procedury organ wydaje decyzję administracyjną.
Owa niekonsekwencja przy powoływaniu podstawy prawnej przez organy administracji ma o tyle znaczenie, że skutki zastosowania dwóch odmiennych procedur kreowanych przez zastosowane przepisy prawa odnoszą się do treści rozstrzygnięcia podjętego przy zastosowaniu owych przepisów. Art. 24a ust. 11 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi bowiem, że do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zarzutów w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Innymi słowy, jeśli zostaną skutecznie złożone zarzuty w toku procesu modernizacji, to do czasu zakończenia postępowania tj. uwzględniania zarzutów lub ich odrzucenia dane ujawnione w operacie nie są wiążące. W omawianej sprawie takimi danymi byłoby istnienie w ewidencji zapisu, że działka nr [..] stanowi użytek rolny, a także nie istnieje wpis budynku na tej działce.
W takim wypadku organ byłby władny po pierwsze odnosić się do zarzutu – czyli uwzględnić lub odrzucić jak stanowi art. 24 a ust. 10 prawa geodezyjnego i kartograficznego, po drugie zmienić ewentualnie zapis z użytku rolnego (nie mieszkaniowego) na użytek zurbanizowanych terenów niezabudowanych. Tymczasem decyzja organu odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję starosty zmieniającą użytek gruntowy – tereny mieszkaniowe, na użytek - zurbanizowane tereny niezabudowane. Tym samym treść rozstrzygnięcia zakłada, że modernizacja została ukończona i dokonano zmiany wpisu na teren mieszkaniowy i taki użytek stanowi stan wyjściowy do dalszych zmian w ewidencji. Oznacza to, że organ rozpoznaje żądanie właścicieli działki jako odrębny wniosek o wpis do ewidencji, nie zaś w ramach procedury modernizacyjnej.
Wobec wyżej stwierdzonych rozbieżności odnośnie trybu, w jakim dokonano ocenianej zmiany w ewidencji gruntów zadaniem Starosty [..] będzie przesądzenie jaki charakter nadać pismom skarżących z dnia [..] października 2011r. i [..] listopada 2011r. skoro również w skardze do sądu administracyjnego powracają oni do procedury modernizacyjnej i wadliwości procesowych, których organ dopuścił się w czasie jej trwania.
Jeśli wskutek tych ustaleń organ bezspornie stwierdzi, że wskutek bezskutecznego upływu terminu do złożenia zarzutów, żądanie skarżących może zostać jedynie rozpoznane w trybie art. 24a ust. 12 prawa geodezyjnego i kartograficznego – dokona ponownej oceny tych okoliczności, które zostały podniesione we wnioskach wszczynających postępowanie.
W pierwszej kolejności konieczne jest stwierdzenie, że zaliczanie do danego rodzaju użytku opiera się na założeniu pewnej dynamiki w procesie zagospodarowania powierzchni ziemi, będącej skutkiem zarówno działania sił przyrody, jak i działalności ludzkiej. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Zgodnie z punktem 3.1 tego załącznika, zatytułowanego: "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Natomiast do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej.
Organ dokonał zmiany rodzaju użytku z terenu mieszkaniowego, nie dokonując oceny przesłanek uzasadniających taką zmianę. Zasadnie oparł się na oględzinach spornej działki, bo taki sposób badania w sposób rzeczywisty odzwierciedla stan zagospodarowania gruntów. Trafnie także uznał, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.
Przepis art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.) stanowi, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Rozpoczęcie innego użytkowania dotyczy sfery faktów, a zatem innego korzystania z gruntów niż dotychczas. W tym zakresie należy odróżnić wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych, która to decyzja zgodnie z art. 11 jest wydawana jedynie w odniesieniu do ściśle określonych klas gleb. W niniejszej sprawie postępowanie o wyłączenie z produkcji decyzją Starosty [..] nr [..]z dnia [..] października 2003r. zostało umorzone ze względu na fakt, że klasa gleby występująca na spornej działce nie kwalifikowała się do wydania takiej decyzji. Nie oznacza to jednak – jak trafnie podniósł organ – że nie nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej.
Organ nie wyjaśnił jednak przesłanki przeznaczenia danego terenu w obowiązującym planie miejscowym. Warunkiem bowiem zaliczenia do zurbanizowanego terenu jest także zapis w miejscowym planie przeznaczający dany teren pod zabudowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano czy dla terenu obejmującego sporną działkę obowiązuje plan miejscowy i jaka jest jego treść. Skarżący twierdzą, że prowadzone są prace planistyczne, nie mniej jednak plan nie został jeszcze uchwalony. Dalej – sam organ przyznaje, że nastąpiło wygaśniecie planu miejscowego. Jeśli zatem dla danego obszaru nie obowiązuje plan miejscowy nie jest możliwe zakwalifikowanie takiego terenu jako terenów zurbanizowanych niezabudowanych.
Organ odmówił wykreślenia z ewidencji będącego w budowie budynku mieszkalnego na działce [..]. Wpisu budynku dokonano w toku procedury modernizacyjnej. Starosta stanął na stanowisku, że w ewidencji uwidacznia się wszystkie budynki niezależnie od tego czy został zakończony proces budowlany.
Zgodnie z § 63 ust. 1 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku stanowiącego część składową gruntu są m.in.:
- 1) numer ewidencyjny budynku stanowiący część składową identyfikatora budynku,
- 2) numer porządkowy, którym oznaczony został budynek w trybie przepisów o numeracji nieruchomości,
- 3) numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach - zwanego dalej konturem budynku,
- 4) numery działek ewidencyjnych, na których usytuowany jest budynek,
- 5) oznaczenie funkcji podstawowej budynku,
- 6) wartość budynku oraz data określenia tej wartości,
- 7) rok zakończenia budowy,
Zgodnie natomiast z ust. 5 tego przepisu dane ewidencyjne określające rok zakończenia budowy poszczególnych budynków przyjmuje się z ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych, prowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego lub, jeżeli ewidencja ta nie zawiera odpowiednich danych, przyjmuje się przybliżoną datę zakończenia budowy ustaloną na podstawie innych miarodajnych informacji.
W przypadku ewidencji budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (§ 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Jeśli zatem wśród warunków, które mają opisywać w ewidencji budynek znajduje się także data zakończenia budowy, a tę ustala się w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego to oznacza, że wpisowi do ewidencji podlega jedynie budynek oddany do użytkowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje umocowanie w art. 200 P.ps.a.