Uzasadnienie
Minister Transportu i Budownictwa, będący organem właściwym w sprawie od dnia 31 października 2005r. na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005r. / Dz. U. Nr 220, poz. 1900 /, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w związku z art. 15 § 1 kpa decyzją z dnia [...] lutego 2006r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1070r. Nr [...], wydanego w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...].
Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006r. została wydana w następującym stanie faktycznym ustalonym przez organ:
Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 1952r. znak: [...]Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...].
Orzeczeniem z dnia [...] marca 1070r. Nr [...] Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, działając na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym / Dz. U. Nr 11, poz. 37 /, stwierdził przejście na rzecz Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa.
Decyzją z dnia [...] września 2002r. Nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem: Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...].
Pismem z dnia 2 lutego Ź002r. Z. R. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1070r. wydanego w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwem: Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...].
Decyzją z dnia [...] października 2005r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1070r. wydanego w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwem: Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...].
Z wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005r. wystąpili Z. R. i P. C. Działając w tym stanie faktycznym, Minister Transportu i Budownictwa w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.
Minister Transportu i Budownictwa wskazał, że przejęcie przedsiębiorstwem: Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...] nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a zatem w aspekcie zgodności z przepisami w/w aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżone orzeczenie.
Badane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1070r. zostało wydane w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przedsiębiorstwa pozostające w dniu 8 marca 1958r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy, pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego / Dz. U. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm. /, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi zwrot w trybie określonym w powołanej ustawie.
Ponieważ w dniu 8 marca 1958r. przedsiębiorstwo Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...] znajdowało się pod zarządem państwowym ustanowionym zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r., to stanowiło to przesłankę przejścia przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa.
W tej sytuacji Minister Transportu i Budownictwa uznał, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r., które stanowiło podstawę do wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1070r., nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006r. nie zgodziła się Z. R. i wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że w decyzji błędnie przyjęto, iż w sprawie właściciele nie wystąpili z wnioskiem o zwrot przedsiębiorstwa w terminie do dnia 31 maja 1958r. Wnioskiem tym, w ocenie skarżącej, jest pismo H. C. z dnia 18 maja 1958r. o uchylenie przymusowego zarządu państwowego nad Cegielnią "C," w K,, które mając na względzie art. 7 kpa należy traktować jako wniosek o zadośćuczynienie odpowiadający wymogom art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
Minister Transportu i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi Z. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Legitymuje to sądy administracyjne do dokonywania kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Ponadto, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.
Właścicielem Cegielni "C." w K. była H. C. Zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r. wydanym na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego / Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm. / ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...].
W dniu 8 marca 1958r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym / Dz. U. Nr 11, poz. 37 /. Zgodnie z art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie.
Przedsiębiorstwo Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...], od dnia [...] sierpnia 1952r. pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym. Tak, więc z dniem 8 marca 1958r. przeszło z mocy prawa na własność Państwa. Z kolei art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 25 lutego 1958r. stanowi, że podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych w rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz praw rzeczowych, stanowiących składnik majątkowy przejętego przedsiębiorstwa, jest orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem z dnia [...] marca 1970r. stwierdził przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa Cegielnia "C." wł. H. C. K. ul. [...].
W dniu 19 lipca 1991r. J. C., J. H. C. i Z. R. wystąpili do Ministra Przemysłu z wnioskiem o zwrot terenów po Cegielni "C." K. ul. [...] oraz o odszkodowanie za przejęte budynki, maszyny i urządzenia wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych.
Minister Gospodarki, jako następca Ministra Przemysłu, rozpatrując ten wniosek uznał, że badając jego zasadność należy dokonać oceny legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r. i orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Gospodarki w dniu [...] września 2002r wydał decyzję., w której stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Cegielnia "C." wł. H. C. w K. ul. [...].
Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że do oceny legalności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r. organem właściwym jest Minister Infrastruktury. Na tej podstawie pismem z dnia 23 października 2002r. sprawę w tym zakresie przekazał do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Transportu i Budownictwa, jako następcy Ministra Infrastruktury, że samo stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r., które stanowiło podstawę do wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r., nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Słusznie powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywiódł, że może to jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Dokonując oceny legalności decyzji na podstawie przepisów art. 156-158 kpa, bada się stan sprawy, jaki istniał w chwili wydania ocenianej decyzji. Stwierdzenie nieważności dopiero w 2002 roku zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r., które było podstawą wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r., nie uprawnia do stwierdzenie kwalifikowanej wadliwości tegoż orzeczenia w chwili obecnej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 września 2003r. IVSA 99/02 (Wspólnota 2004/10/55) jest to sytuacja, którą należy rozwiązać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Transportu i Budownictwa zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przed tym organem zostało wszczęte pismem Z. R. z dnia [...] lutego 2002r., w którym wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r. Z treści tego pisma, znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika, że zawarty został w nim wniosek o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia. Ponadto pismo to nie wszczyna postępowania administracyjnego, a jest jedynie pismem strony w toku postępowania administracyjnego. Pismem, które wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, jest pismo J. C. działającego w imieniu własnym oraz J. H. C. i Z. R. z dnia [...] lipca 1991 r. W piśmie tym zostało sprecyzowane roszczenie wnioskodawców, tj. zwrot terenów po Cegielni "C." i odszkodowanie za przejęte budynki, maszyny i urządzenia.
Natomiast nie został w nim określony tryb postępowania administracyjnego, w jakim ma nastąpić zadośćuczynienie temu roszczeniu. Minister Gospodarki /następca Ministra Przemysłu/, do którego to pismo trafiło uznał, że badając zasadność tego roszczenia, należy dokonać oceny legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r. oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r. Dokonał tego w zakresie zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1952r. i wydał decyzję z dnia [...] września 2002r., w której stwierdził nieważność tego zarządzenia.
Jednocześnie uznając, że organem właściwym do oceny legalności orzeczenia z dnia [...] marca 1970r. jest Minister Infrastruktury, pismem z dnia 23 października 2002r. przekazał temu organowi wniosek strony wnioskującej z dnia 19 lipca 1991 r. w tym zakresie do rozstrzygnięcia według właściwości.
Minister Transportu i Budownictwa /następca Ministra Infrastruktury/ nie był związany kwalifikacją prawną wniosku stron z dnia 19 lipca 1991r. dokonaną przez Ministra Gospodarki.
Organ administracji państwowej, zgodnie z regulacją zawartą w art. 63 § 1-3 kpa, zobligowany jest do szczególnie wnikliwego badania pism pod kątem zawartych w nim treści oraz dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony zwłaszcza, gdy żądanie pochodzi od osoby, która czyni to w sposób mało precyzyjny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samej zainteresowanej strony, która na żądanie organu powinna ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być prowadzone postępowanie, czy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, czy też wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sam organ nie jest władny do dokonania tej kwalifikacji. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji /por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r. I SA 367/90, ONSA z 1990r. nr 2-3, poz. 4 /. W wyroku z dnia 17 września 1992r. sygn. akt III SA 949/92 przyjęto, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, zaś jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek na podstawie art. 9 kpa czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania wszczynającego postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na jego wynik.
Skoro strona w swoim piśmie wszczynającym postępowanie administracyjne sama nie sprecyzowała, w jakim trybie ma toczyć się postępowanie, organ powinien stosując art. 9 kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania trybu postępowania.
W przedmiotowym postępowaniu organ sam zadecydował, że sprawa toczy się w trybie nieważnościowym. A następnie sam stwierdził, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania.
Organ nie poinformował wnioskodawców o zaistniałej sytuacji prawnej w sprawie, jaka powstała po wydaniu przez Ministra Gospodarki decyzji z dnia [...] września 2002r. stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r. Organ nie działał tym samym w interesie wnioskodawców naruszając art. 7, 8 i 9 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy.
Organ stanął na stanowisku, że z inicjatywy wnioskodawców postępowanie w sprawie toczy się w trybie nieważnociowym, a faktycznie tryb ten został określony przez Ministra Gospodarki. Tryb ten okazał się właściwy do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r., co uczynił Minister Gospodarki, ale jednocześnie okazał się niewłaściwy w zaistniałej sytuacji prawnej do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r.
Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania m. in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa następuje z urzędu lub na żądanie strony. Organ po otrzymaniu przy piśmie z dnia 23 października 2002r. decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2002r. wraz z aktami sprawy Cegielni "C." WŁ. H. C. w K. celem zajęcia stanowiska, zgodnie z właściwością rzeczową, w zakresie oceny legalności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r. nie informował wnioskodawców, że dalsze postępowanie w sprawie ich wniosku z dnia [...] lipca 1991r. winno się toczyć w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W tej sytuacji wnioskodawcy ponieśli szkodę z powodu nieznajomości prawa, do czego organ nie powinien był dopuścić. Organ w związku z tym nie badał, czy zachodzą przesłanki do wznowienia na żądanie strony postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Należy zauważyć również, że organ miał możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego także z urzędu. W demokratycznym państwie prawa w interesie społecznym leży wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych na podstawie aktów, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego gdyż były wydane z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, kiedy stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1952r., wydane na jego podstawie orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r. funkcjonuje w obrocie prawnym bez swojej podstawy uzasadniającej jego byt prawny.
Ponownie rozpatrując sprawę, jeżeli organ z urzędu nie wznowi postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1970r., winien z zachowaniem wymogów art. 7, 8 i 9 kpa przedstawić i wyjaśnić wnioskodawcom sytuacje prawną w sprawie i zobowiązać ich do sprecyzowania trybu w jakim ma się dalej sprawa toczyć.
Z tych względów, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.