Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 3 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1027/10

Uzasadnienie

IVSA/Wa1027/10

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 dla zadań: przebudowa ul. [...] wraz z zagospodarowaniem terenu po północnej części stadionu przy ul. [...], budowa fragmentu połączenia tramwajowego skrzyżowania ulic [...] ze stadionem Euro 2012 przez osiedle [...] - odcinek od przecięcia ul. [...] do [...] przy stadionie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy jest następujący:

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. gmina [...], reprezentowana przez spółkę W. sp. z o. o. w imieniu i na rzecz której działał P. R. - Prezes Zarządu, na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (t. j.: Dz. U z 2010 r. nr 26, poz. 133), zwanej dalej "ustawą o Euro 2012", wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 dla zadań: przebudowa ul. [...] wraz z zagospodarowaniem terenu po północnej części stadionu przy ul. [...], budowa fragmentu połączenia tramwajowego skrzyżowania ulic [...] ze stadionem Euro 2012 przez osiedle [...] - odcinek od przecięcia ul. [...] do [...] przy stadionie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji powyższych przedsięwzięć Euro 2012 podnosząc, że:

1. - lokalizacja przedsięwzięć, o których mowa we wniosku gminy [...] z dnia 9 listopada 2009 r. była już przedmiotem rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 dla inwestycji polegającej na: przebudowie ulicy [...] po północnej stronie stadionu piłkarskiego Euro 2012, budowie skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], budowie fragmentu połączenia tramwajowego skrzyżowania ulic [...] ze stadionem piłkarskim Euro 2012 przez osiedle [...] - odcinek od przecięcia ulicy [...] do [...] przy stadionie, budowie ulicy [...] w nowym przebiegu od ulicy [...] do północnej łącznicy węzła z drogą krajową nr [...] wraz z przebudową kolidującej infrastruktury technicznej oraz budową kanalizacji deszczowej,
2. - Wojewoda [...] uznał, że sprawy są tożsame pod względem podmiotowym, gdyż nie zachodzi zmiana stron postępowania, jak i przedmiotowym, mimo że powiększyły się granice terenu objętego wnioskiem. Na tych nieruchomościach nie przewiduje się bowiem realizacji żadnej z wymienionych we wniosku inwestycji,

* mimo nowelizacji ustawy o Euro 2012 dokonanej ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r., polegającą na zmianie przepisów, regulujących sposób przejęcia nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji, nie zmieniły się prawa i obowiązki nabyte wskutek decyzji, gdyż inwestor we wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. nie wskazał nieruchomości, które na mocy decyzji powinny zostać przekazane na własność gminie [...],

* ponowne rozpatrzenie sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 28 grudnia 2009 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie gminy [...], która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 105 § 1 k. p. a., polegające na błędnym przyjęciu, iż pomiędzy sprawą administracyjną wszczętą na skutek wniosku o ustalenie lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z dnia 9 listopada 2009 r., a sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, w tym tożsamość zakresu żądania wnioskodawcy, tożsamość stanu prawnego oraz tożsamość stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania bezzasadnej decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania,
2. 2) art. 12 § 1 k. p. a., polegające na nierozpoznaniu żądania wnioskodawcy o wywłaszczenie na rzecz gminy [...] nieruchomości stanowiących działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], ([...]), położonych [...],
3. 3) art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012, polegające na niepowiadomieniu wszystkich stron postępowania o wszczęciu niniejszego postępowania,
4. 4) art. 10 § 1 k. p. a., polegające na zaniechaniu wezwania W. sp. z o. o. do zaznajomienia się i wypowiedzenia co do wyników postępowania przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania,
5. 5) art. 7 k. p. a., polegające na niewyjaśnieniu zakresu, w jakim zmiana zakresu żądania W. sp. z o. o. wpłynie na kształt realizacji inwestycji pn. przebudowa odcinka ulicy [...] stanowiącego fragment przedsięwzięcia "przebudowa ulicy [...] wraz z zagospodarowaniem terenu po północnej części stadionu przy ul. [...]",
6. 6) art. 24 ustawy o Euro 2012 oraz art. 7 k. p. a., polegające na niewydaniu przez Wojewodę [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 zgodnie z wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. pomimo spełnienia przez W. sp. z o. o. ustawowych przesłanek warunkujących wydanie przedmiotowej decyzji.

Organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. gmina [...] wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 dla przedmiotowych inwestycji przez Wojewodę [...] na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 161, poz. 1281), zwanej dalej "ustawą zmieniającą ustawę o Euro 2012".

Minister Infrastruktury uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012. Decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012, wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony o wszczęciu tego postępowania w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych dla lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej.

Stosownie do treści art. 23 ust. 3a ustawy o Euro 2012 zawiadomienie takie zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012, według katastru nieruchomości oraz informacje o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Wskazano, że Wojewoda [...] nie wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania wnioskodawcy ani właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych wnioskiem. Pozostałe strony nie zostały zaś zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim [...] i Urzędzie Miejskim [...], na stronach internetowych tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Powyższe oznacza w ocenie organu odwoławczego, że Wojewoda [...] nie zawiadomił o wszczęciu postępowania w prawidłowy sposób, czym naruszył art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012 oraz art. 10 k.p.a. Wojewoda [...] naruszył również art. 7 k.p.a., nakazujący organowi podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Minister Infrastruktury podniósł następnie, iż porównując zakres inwestycji, będący przedmiotem decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., z zakresem inwestycji stanowiącym przedmiot wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. organ pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony stwierdził, że różnica polega jedynie na powiększeniu granic terenu objętego wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r., przy czym na dołączonej do tego wniosku nieruchomości nie przewiduje się realizacji żadnej z inwestycji, polegających na budowie układu komunikacyjnego do obsługi Stadionu [...]. Twierdzenia tego organ pierwszej instancji nie uzasadnił. Jeśli zaś miał jakiekolwiek wątpliwości co do położenia niektórych elementów infrastruktury drogowej, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Za błędne i bezpodstawne uznać należy - w ocenie organu odwoławczego -również twierdzenie, jakoby inwestor we wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. nie wskazał nieruchomości, które na mocy wnioskowanej decyzji powinny zostać przekazane na własność gminy [...]. Na stronie 1 wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. inwestor wskazał bowiem "działki do zajęcia na stałe w całości". Jeśli organ pierwszej instancji miał wątpliwości, czy nieruchomości oznaczone w przedmiotowym wniosku jako "działki do zajęcia na stałe w całości" stanowiły nieruchomości, które stać się miały własnością gminy [...], obowiązany był do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Nie czyniąc tego, naruszył art. 7 k. p. a., jak również art. 77 § 1 k. p. a., który nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Powyższe naruszenie wpłynęło w sposób zasadniczy na sposób rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 9 listopada 2009 r., polegający na umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Doprowadziło bowiem do stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, iż zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. a sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r.

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 64 § 2 k. p. a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom określonym w przepisach prawa (tu: art. 23 ust.2 ustawy o Euro 2012), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie uczynił tego, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewoda [...] nie miał podstaw do umorzenia zaskarżoną decyzją postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 9 listopada 2009 r., przedwcześnie i w sposób nieuzasadniony uznając, iż w przedmiotowej sprawie zapadło już rozstrzygniecie i zachodzi tożsamość spraw, czym dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji należy wziąć pod uwagę, że Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. nr 173, poz. 1219, z 2008 r. nr 171, poz. 1058). Decyzja ta zatwierdziła jedynie podział nieruchomości i wyznaczyła linie rozgraniczające teren inwestycji, nie przesądzając jednocześnie o przejściu na własność nieruchomości, zajętych pod przedmiotową inwestycję. Zgodnie bowiem z art. 26 tej ustawy nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012 nabywane były w drodze umowy. W wyniku nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 161. poz. 1281) został zmieniony m. in. sposób nabywania nieruchomości niezbędnych dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o Euro 2012, decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do treści art. 24a ustawy o Euro 2012 nieruchomości, o których mowa w jej art. 24 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna. W wyniku opisanej powyżej nowelizacji ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 zmienił się zatem stan prawny, a co za tym idzie, zmieniła się podstawa prawna rozstrzygnięcia wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. Oznacza to również, ze zakres uprawnień jakie uzyskałby wnioskodawca w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej na podstawie wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. uległby zmianie, ponieważ nieruchomości niezbędne dla realizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stałyby się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego.

Skargę do Sądu na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł K. K. zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a., wyrażającą się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez niezasadne przyjęcie, że wnioskodawca zażądał zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 161, poz. 1281, art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 161 poz. 1281), wyrażającą się w ich pominięciu i bezpodstawnym uznaniu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w brzmieniu nadanym powołaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 28 sierpnia 2009 r., podczas gdy do realizacji przedsięwzięć Euro 2012, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a gmina [...] we wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawarła żądania, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy nowelizującej;

1. 3) art. 7 i art. 77 §1 k. p. a., polegającą na niezasadnym uznaniu, iż wniosek gminy [...] o wszczęcie postępowania nie czynił zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa i mógł budzić wątpliwości co do intencji jego autora, wymagając przeprowadzenia w tym względzie postępowania wyjaśniającego,
2. 4) art. 138 § 2 k. p. a., poprzez niezasadne przyjęcie, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, czego miał nie uczynić organ pierwszej instancji,
3. 5) art. 138 § 2 k. p. a., sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocen prawnych i przesądzenie w ten sposób o treści rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął, że do wniosku gminy [...] oraz do jej odwołania zastosowanie mają przepisy ustawy o Euro 2012 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą ustawę o Euro 2012. Tymczasem, zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o Euro 2012, do realizacji przedsięwzięć Euro 2012, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 3, który stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu, stosuje się przepisy ustawy zmieniającej ustawę o Euro 2012. W konsekwencji, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. sprawia, że do wniosku W. sp. z o. o. z dnia 9 listopada 2009 r., dotyczącej tego samego przedsięwzięcia, zastosowanie mają przepisy ustawy o Euro 2012 w brzmieniu sprzed dnia 15 października 2009 r., kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę o Euro 2012.

Podniesiono, że zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przepisów ustawy o Euro 2012 w ich brzmieniu obowiązującym od dnia 15 października 2009 r. jest uzależnione od złożenia w tym zakresie stosownego wniosku przez uprawniony podmiot, który musi objawić swą wolę organowi. Wola ta, z racji charakteru unormowania zawartego w art. 5 ust. 3, stanowiącego wyjątek od zasady statuowanej treścią art. 5 ust. 2, winna być wyrażona w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości.

Wbrew temu, co stwierdził Minister Infrastruktury, wniosek z dnia 9 listopada 2009 r. złożony przez W. sp. z o. o. nie zawiera żądania wydania decyzji lokalizacyjnej na podstawie ustawy o Euro 2012 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą ustawę o Euro 2012. Wniosek gminy [...] nie tylko nie zawiera jakiegokolwiek nawiązania do ustawy zmieniającej ustawę o Euro 2012, ale z jego treści wynika wprost, że podstawę swego żądania wnioskodawca upatruje w ustawie o Euro 2012 w jej wersji bez jakichkolwiek zmian, gdyż w osnowie wniosku powołano tylko Dz. U. z 2007 r. nr 173, poz. 1219. Brak wyraźnego wniosku o zastosowanie przepisów ustawy o Euro 2012 w brzmieniu nadanym ustawą ją nowelizującą sprawia, że organy żądanie mogły rozpatrywać wyłącznie na gruncie ustawy o Euro 2012 w jej brzmieniu sprzed nowelizacji. Do oceny prawidłowości złożonego wniosku oraz przeprowadzonego postępowania należało więc zastosować przepisy dotychczasowe, co czyni niezasadnym podniesione przez Ministra Infrastruktury zarzuty naruszenia art. 10 k. p. a. i art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012, jak również art. 64 § 2 k. p. a. i art. 7 oraz art. 77 §1 k. p. a. Z punktu widzenia przepisów obowiązujących przed dniem 15 października 2009 r. wniosek z dnia 9 listopada 2009 r. nie zawierał braków, a żądania w nim wyartykułowane nie budziły wątpliwości wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżący podniósł, że wniosek gminy [...] wyznaczył ramy postępowania, które było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o Euro 2012 w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany. W świetle tych przepisów nie było podstaw do zawiadamiania o wszczęciu postępowania, a wniosek odpowiadał swą treścią wnioskom składanym na gruncie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę o Euro 2012. Sformułowanie "działki do zajęcia na stałe w całości" nie budzi wątpliwości w świetle chociażby wniosku i decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., gdzie w punkcie II wskazano działki objęte zajęciem stałym i działki objęte zajęciem czasowym.

Również we wniosku wyraźnie wskazano nieruchomości, na których mają być zlokalizowane elementy infrastruktury drogowej, co czyniło zbędnym wyjaśnianie, czy aby wnioskodawca nie chciał któregoś z tych elementów zlokalizować gdzie indziej, tj. na działkach dodatkowo wskazanych we wniosku, aczkolwiek nie przewidzianych jako element inwestycji nim objętej. Rację ma zatem wojewoda podnosząc, że jedyna różnica pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. a niniejszym postępowaniem wyrażać się ma w powiększeniu terenu objętego wnioskiem, za czym nie idzie jednak objęcie dodatkowych działek jakimkolwiek zamierzeniem inwestycyjnym. Stanowisko wnioskodawcy w tym zakresie zostało wyraźnie sprecyzowane we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie i nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. Jeśli bowiem na wymienionych we wniosku dodatkowych nieruchomościach, których nie obejmowała ostateczna decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., nie wskazano do realizacji żadnej z inwestycji, to trudno było wzywać do złożenia wyjaśnień w tym zakresie i można było przyjąć, że rozszerzenie granic terenu objętego wnioskiem nie przekłada się na rzeczywistą zmianę zakresu inwestycji w stosunku do tej, która ma być realizowana w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym ostateczną decyzję administracyjną.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, z przyczyn opisanych powyżej, błędnym jest także wyrażone zapatrywanie o braku tożsamości przedmiotowej wynikającym ze zmiany stanu prawnego. Zmiana taka nie ma bowiem wpływu na niniejsze postępowanie, toczące się na gruncie przepisów w ich brzmieniu sprzed 15 październik 2009 r., co sprawia, że powołane przez ministra art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 24a ustawy o Euro 2012 nie mogą mieć zastosowania.

Zdaniem skarżącego okoliczności faktyczne, które w ocenie Ministra Infrastruktury zostały pominięte lub nienależycie udowodnione, są bezsporne. Oznacza to, że uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wadliwie stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy bezpodstawnie zatem przyjął, że Wojewoda [...] dopuścił się obrazy przepisu art. 105 § 1 k. p. a., albowiem uchylona decyzja odpowiadała prawu.

Skarżący zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 138 § 2 k. p. a., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu zwłaszcza o okoliczności faktyczne, które zostały pominięte przez organ pierwszej instancji lub nienależycie udowodnione. Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć jednak merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ pierwszej instancji o sposobie załatwienie sprawy lub treści przyszłej, co zostało uczynione w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego, niezasadnie stosując art. 138 § 2 k. p. a., Minister Infrastruktury wadliwie związał organ pierwszej instancji swoim stanowiskiem dotyczącym zagadnienia tożsamości przedmiotowej spraw i zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz skutków prawnorzeczowych decyzji lokalizacyjnej, co rzutuje na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnął także kwestię tego, że zastosowanie w niniejszej sprawie winna mieć ustawa o Euro 2012 w brzmieniu ustalonym ustawą ją zmieniającą.

Ponadto skarżący w piśmie z dnia 17 sierpnia 2010 r. podniósł zarzut rażącego naruszenia przez organy art. 33 § 1 k. p. a., zgodnie z którym pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, zaś ustawa o Euro 2012 nie przewiduje dla pełnomocnictwa innych standardów, aniżeli wynikające z k. p. a., do którego odsyła przepis art. 38 ustawy o Euro 2012. W związku z tym zaznaczono, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, jak i odwołanie zostały sporządzone i podpisane przez prezesa spółki W. sp. z o. o. P. R., działającego w imieniu tej osoby prawnej. Do wniosku załączono zaś pełnomocnictwo Prezydenta [...] udzielone powyższej spółce na podstawie art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. a". W świetle art. 33 § 1 k. p. a. pełnomocnictwo to nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania i wydania decyzji.

Jeżeli podanie w imieniu strony wnosi osoba prawna, to obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającym z art. 64 § 2 k. p. a. jest wezwanie strony do przedłożenia pełnomocnictwa odpowiadającego wymogom określonym w art. 33 § 1 k. p. a. z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nadto z art. 9 k. p. a. wynika obowiązek poinformowania strony o niemożności zastępowania jej przez pełnomocnika będącego osobą prawną. Zaniechanie tych obowiązków, przy braku działania w postępowaniu samej strony względnie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, powoduje skutki o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienie przepisom prawa, stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarżący nadmienił, że W. sp. z o. o. nie jest spółką celową, o której mowa w ustawie o Euro 2012. Ten akt prawny obowiązuje od 21 września 2007 r., zaś umowa spółki W. została zawarta w dniu 20 lipca 2007 r., a wpis tego podmiotu do KRS nastąpił w dniu 20 sierpnia 2007 r. Spółka ta prowadzi także działalność niezwiązaną z realizacją przedsięwzięć Euro 2012.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. organ wskazał, że przekazuje pełnomocnictwo udzielone P. R. przez Prezydenta Miasta [...] zawierające również potwierdzenie dotychczas dokonanych przez niego czynności w zakresie, o którym mowa w pełnomocnictwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Organ II instancji zasadnie uznał, że nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2009, umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Słusznie Minister Infrastruktury uznał, że organ pierwszej instancji, umarzając postępowanie w sprawie, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012. Decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Zasadnie zauważył organ II instancji, że stosując art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012, wojewoda powinien wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres, wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomić pozostałe strony o wszczęciu tego postępowania w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych dla lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej.

Stosownie do treści art. 23 ust. 3a ustawy o Euro 2012 zawiadomienie takie zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012, według katastru nieruchomości oraz informacje o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Tymczasem, jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury, Wojewoda [...] nie wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania wnioskodawcy ani właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych wnioskiem. Pozostałe strony nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim [...] i Urzędzie Miejskim [...], na stronach internetowych tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Skoro zatem Wojewoda [...] nie zawiadomił o wszczęciu postępowania w prawidłowy sposób, naruszył art. 23 ust. 3 ustawy o Euro 2012 oraz art. 10 k.p.a. jak również art. 7 k.p.a., nakazujący organowi podejmować wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Minister Infrastruktury trafnie podniósł, iż porównując zakres inwestycji, będący przedmiotem decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., z zakresem inwestycji stanowiącym przedmiot wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. organ pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony stwierdził, że różnica polega jedynie na powiększeniu granic terenu objętego wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r., przy czym na dołączonej do tego wniosku nieruchomości nie przewiduje się realizacji żadnej z inwestycji, polegających na budowie układu komunikacyjnego do obsługi Stadionu [...]. Twierdzenia tego organ pierwszej instancji nie uzasadnił. Jeśli zaś miał jakiekolwiek wątpliwości co do położenia niektórych elementów infrastruktury drogowej, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Rację ma też Minister uznając za błędne i bezpodstawne twierdzenie organu I instancji, jakoby inwestor we wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. nie wskazał nieruchomości, które na mocy wnioskowanej decyzji powinny zostać przekazane na własność gminy [...]. Dokonując analizy akt spraw Sąd stwierdził, iż rzeczywiście na stronie 1 wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. inwestor wskazał "działki do zajęcia na stałe w całości". Jak zatem trafnie wskazał organ II instancji, jeśli organ pierwszej instancji miał wątpliwości, czy nieruchomości oznaczone w przedmiotowym wniosku jako "działki do zajęcia na stałe w całości" stanowiły nieruchomości, które stać się miały własnością gminy [...], obowiązany był do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Nie czyniąc tego, naruszył art. 7 k.p.a., jak również art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., doprowadziły organ I instancji do wniosku o istnieniu podstaw prawnych do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie z powodu tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą, zakończoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. a sprawą wszczętą wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, konstatacja ta jest przedwczesna.

Słusznie zatem Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewoda [...] nie miał podstaw do umorzenia zaskarżoną decyzją postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 9 listopada 2009 r., przedwcześnie i w sposób nieuzasadniony uznając, iż w przedmiotowej sprawie zapadło już rozstrzygniecie i zachodzi tożsamość spraw, czym dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy udzielił organowi I instancji prawidłowych wytycznych, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę, że Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. nr 173, poz. 1219, z 2008 r. nr 171, poz. 1058). Decyzja ta zatwierdziła jedynie podział nieruchomości i wyznaczyła linie rozgraniczające teren inwestycji, nie przesądzając jednocześnie o przejściu na własność nieruchomości, zajętych pod przedmiotową inwestycję.

W wyniku nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 161. poz. 1281) został zmieniony m. in. sposób nabywania nieruchomości niezbędnych dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o Euro 2012, decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 24a ustawy o Euro 2012 nieruchomości, o których mowa w jej art. 24 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stała się ostateczna.

Skoro zatem, jak trafnie ocenił Minister Infrastruktury, w wyniku opisanej powyżej nowelizacji ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 zmienił się zatem stan prawny, zmieniła się też podstawa prawna rozstrzygnięcia wniosku z dnia 9 listopada 2009 r. Uległby zmianie zakres uprawnień, jakie uzyskałby wnioskodawca w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej na podstawie wniosku z dnia 9 listopada 2009 r., ponieważ nieruchomości niezbędne dla realizacji przedsięwzięcia Euro 2012 stałyby się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji błędnie umorzono postępowanie, stwierdziwszy tożsamość podmiotową i przedmiotową spraw.

W zaistniałej sytuacji Sąd, orzekający w sprawie, zarzuty skargi uznał za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem. Zarzuty te zostaną bez wątpienia wzięte pod uwagę przez organ I instancji, podczas ponownego rozpoznania sprawy. Organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji zobowiązał przecież organ I instancji do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bez czego rozpoznanie przez Sąd zarzutów skargi, mających charakter merytoryczny, jest w tym stanie sprawy przedwczesne.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia art. 33 kpa stwierdzić należy co następuje. Zgodnie z art. 33 § 1 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Skoro inwestorem w niniejszej sprawie jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina -Miasto [...]), biorąc pod uwagę przedmiot sprawy stwierdzić należy, że kwestie prawidłowości reprezentacji gminy muszą być rozpatrywane z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Ustawą tą określono zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Pojęcie gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 2 ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formie spółek prawa handlowego. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Skoro w niniejszej sprawie Gmina [...] do wykonywania swych zadań upoważniła spółkę prawa handlowego – W. Sp. z o.o. (pełnomocnictwem nr [...] z dnia 17 października 2008 r.), którą utworzyła stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy, to regulacje zawarte w kpa dotyczące reprezentacji nie będą miały zastosowania, gdyż unormowania zawarte we wskazanej ustawie w tym zakresie będą szczególniejsze niż kodeksowe, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali.

Zatem w wypadku utworzenia komunalnej osoby prawnej i powierzenia jej przez gminę określonych zadań do wykonania, nie jest konieczne udzielenie pełnomocnictwa członkowi zarządu tej osoby prawnej w myśl art. 33 kpa. Zatem następcze udzielenie pełnomocnictwa Prezesowi Zarządu W. Sp. z o.o. – P. R. pełnomocnictwem nr [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r. nie było konieczne i nie ma prawnego znaczenia z punktu widzenia potrzeby legalizacji działań wykonanych przez komunalną spółkę w imieniu inwestora w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009.

Zdanie Odrębne

Zdanie odrębne s. Łukasza Krzyckiego do wyroku z dnia 3 września 2010 r.

Nie podzielam dwu istotnych tez wyrażonych w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz kluczowe znaczenie poruszanych kwestii (m.in. w kontekście zasady stabilności i pewności prawa) uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego do uzasadnienia wyroku, w myśl art. 137 § 2 zd. 5 wskazanej ustawy.

W mojej ocenie, błędna ocena prawna dotyczy uznania, iż:

1. - z uwagi na nowelizację ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju [...] (Dz.U. Nr [...], poz. [...] ze zm.), zwanej dalej "ustawą o [...]", ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju [...] oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr [...], poz. [...]), zwaną dalej "nowelą ustawy o [...]", ponowne orzekanie w przedmiocie lokalizacji przedsięwzięcia, co do którego wydano już ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji, na podstawie przepisów dotychczasowych, nie stanowi orzeczenia w tej samej sprawie, w myśl art. 156 §1 pkt3 K.p.a. - sprawa rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją,
2. - o ile zachodzą procesowe przeszkody prowadzenia postępowania w sprawie (sprawa rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją) procedowanie w przedmiocie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga zachowania reguł wskazanych w art. 23 ust. 3 ustawy o [...].

Moje stanowisko wynika z następujących uwarunkowań formalnych i faktycznych niniejszej sprawy.

W sprawie jest bezsporne, iż wniosek o ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia związanego z organizacją [...], dotyczył przedmiotowo tej samej inwestycji, co do której w obiegu pozostawało ostateczne orzeczenie (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r.), tj. Przebudowy ul. [...] wraz z zagospodarowaniem terenu po północnej części Stadionu przy ul. [...], budowy fragmentu połączenia tramwajowego skrzyżowania ulic [...] ze Stadionem [...] przez osiedle K. - odcinek od przecięcia [...] do [...]. Poza analogiczną nazwą inwestycji proste zestawienie załączonych map, określających linie rozgraniczające, ukazuje, iż teren przewidywany pod realizację obu zamierzeń jest w dużym stopniu tożsamy. Można wnosić, iż przedmiotowe przedsięwzięcia, dotyczą realizacji celów ujętych m.in. pod poz. 80 i 82 obowiązującego na dzień orzekania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć [...] (Dz.U.

Nr [...] poz. [...], ze zm.). W takiej sytuacji procesowej organ I. instancji umorzył postępowanie w sprawie zaś organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją, uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wyrażając m.in. pogląd, iż brak jest tożsamości sprawy, skoro jako podstawa orzekania zastosowanie znalazły inne przepisy (tj. ustawy o [...] po nowelizacji).

W niniejszym orzeczeniu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w kwestii oceny, co do ewentualnej tożsamości spraw, istotne znaczenie może odgrywać fakt nowelizacji ustawy o [...]. Z poglądem takim nie sposób się zgodzić z poniższych przyczyn.

W myśl ustawy o [...] sprzed nowelizacji skutkiem prawnym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji było m.in. wyznaczenie linii rozgraniczających przedsięwzięcia i zatwierdzenie podziału działek wzdłuż linii rozgraniczających (art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2). Działki te wprawdzie nie przechodziły automatycznie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, jednak o ile nie doszło do dobrowolnego nabycia nieruchomości w granicach wyznaczonych liniami (w myśl art. 26 ust. 1), zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z uwzględnieniem zasad szczególnych określonych w ustawie o [...], w zw. z jej art.

33. Nie może więc budzić wątpliwości, iż wywłaszczanie musiało nastąpić zgodnie z liniami rozgraniczającymi (art. 112 ust. 1 in fine i 124 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym świetle decyzja o ustaleniu lokalizacji przesądzała ostatecznie o granicach terenu niezbędnego dla realizacji określonego przedmiotowo przedsięwzięcia celu publicznego, stanowiąc podstawę późniejszej legalnej ingerencji w prawa własności (wywłaszczenia).

W myśl ustawy o [...] po nowelizacji decyzja o ustaleniu lokalizacji rozstrzyga m.in. w przedmiocie tych samych zagadnień tj. określała linie rozgraniczające teren oraz zatwierdzała podziału nieruchomości wzdłuż tych linii (art. 24 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 24a ust. 1 i 2). Z woli prawodawcy następstwa prawne jej wydania są dalej idące skoro z dniem, gdy decyzja staje się ostateczna stosowne nieruchomości stają się własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego bez potrzeby przeprowadzania procedury wywłaszczenia. Jednak wskazana różnica skutków prawnych decyzji wydawanych w reżimie sprzed i po nowelizacji, nie niweczy w żadnym zakresie uwarunkowania, iż oba typy decyzji w pewnym kluczowym zakresie przesądzają te same kwestie tj. poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających wskazują granice terenu niezbędnego do realizacji konkretnego przedsięwzięcia celu publicznego. Tak długo jak w obiegu prawnym zostaje ostateczna decyzja określająca linie rozgraniczające przedsięwzięcia, wydana na podstawie przepisów sprzed nowelizacji ustawy, możliwe jest na jej podstawie prowadzenie procedury dobrowolnego wykupu bądź wywłaszczania, co w drugim z przypadków wiąże się z władczą ingerencją w prawa własności, której granice wyznaczają przepisy rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.).

Ostateczna decyzja wskazując linie rozgraniczające przesądza więc o koniecznym zakresie wyzbycia z prawa własności w interesie publicznym. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), mającą w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) rangę kluczową, do czasu jej pozostawania w obrocie, niedopuszczalne jest wydanie innego orzeczenia w przedmiocie realizacji przedmiotowo tego samego celu publicznego, czego następstwem miałoby być np. ingerencja w prawa własności w szerszym zakresie. W obu przypadkach zachodzi tożsamość spraw w kontekście:

1. - przedmiotowym - gdy orzeczenia dotyczą zasad realizacji sensu stricte tego samego zamierzenia,
2. - podmiotowym - ta sama grupa podmiotów potencjalnie dotkniętych skutkami orzeczenia, z uwagi na ostatecznie przesądzone granice terenu niezbędnego,
3. - podstaw orzekania - w obu sytuacjach jest to przepis prawa materialnego uprawniający do władczego określenia granic terenu niezbędnego do realizacji określonego przedsięwzięcia celu publicznego (bez znaczenia jest okoliczność, czy brzmienie regulacji jest identyczna oraz, czy znajduje się w tym samym akcie normatywnym).

Nie oznacza to wyłączenia jakichkolwiek możliwości modyfikacji orzeczenia w przedmiocie określania linii rozgraniczających. Modyfikacje te mogą jednak następować wyłącznie w granicach dopuszczalnych prawem, w uwzględnieniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). W dalszym etapie realizacji przedsięwzięcia może się okazać, iż przewidywany teren do realizacji inwestycji był zbyt mały. Zagadnienie to może nie być przesądzone trafnie na etapie lokalizacji, wobec zasady nie wykonywania na tym etapie projektu technicznego. Dopiero w późniejszym czasie mogą się ujawnić istotne konkretne uwarunkowania techniczne, czy terenowe (np. niezgodność map geodezyjnych dotyczących uzbrojenia terenu ze stanem rzeczywistym). Jednak okoliczności tego rodzaju mogą stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Szczególnym przypadkiem może być z kolei modyfikacja przebiegu linii rozgraniczających dla określonego przedsięwzięcia, należącego do listy zawartej w rozporządzeniu w sprawie wykazu przedsięwzięć [...], związana z faktycznym rozszerzeniem zakresu konkretnego zamierzenia. Inwestor bowiem, oprócz realizacji określonych celów ujętych już w decyzji lokalizacyjnej, może uznać za zasadne wykonanie dodatkowych obiektów lub urządzeń (np. infrastruktury technicznej) mieszczących się w katalogu zamierzeń związanych z organizacją [...], a wskazanych w rozporządzeniu w sprawie wykazu przedsięwzięć [...]. W akcie tym faktycznie rodzaje przedsięwzięcia w szeregu przypadków są określone stosunkowo szeroko - patrz: przebudowa ulicy, zagospodarowanie terenu, budowa infrastruktury drogowej w otoczeniu - pkt 80 i 82. W takiej sytuacji jest możliwe ubieganie się o wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji, dotyczącej dodatkowych elementów realizowanego już w innym zakresie zamierzenia.

Z ustawy o [...] nie wynika bowiem zakaz realizacji przedsięwzięć w poszczególnych fragmentach (patrz tak samo wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 1875/09). Niedopuszczalne jest jednak, z przyczyn wcześniej wskazanych, ustalenie kolejną decyzją lokalizacji przedsięwzięcia przedmiotowo tożsamego z już ujętym w innym orzeczeniu, bez wyeliminowania go z obrotu (np. w związku ze wznowieniem postępowania -w myśl art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Powyższe wnioski potwierdzają względy wykładni systemowej, gdy chodzi o zasady przyjęte generalnie w przepisach dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego - ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Prawodawca dopuścił mianowicie wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy dotyczących jednego terenu (art. 63 ust. 1), przy czym w ustawie podkreśla się, iż decyzje tego rodzaju nie rodzą praw do gruntu (art. 63 ust. 2). Reguły tej nie przyjęto, gdy chodzi o decyzje lokalizacyjne, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 (rozumowanie a contrarió). Przyjęte rozwiązania -brak wskazania możliwości wydawania kilku decyzji dla tego samego terenu oraz deklaracji o braku skutków prawnych, co do uprawnień do gruntów - nie są przypadkowe, bowiem postanowienia decyzji lokalizacyjnej, w której wyznacza się m.in. linie rozgraniczającej (art. 54 pkt 3), nie skutkują wprawdzie wprost stosownymi podziałami nieruchomości, jednak stanowią podstawę do ich dokonania w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jednocześnie do prowadzenia procedury wywłaszczenia nieruchomości w granicach i na określony decyzją lokalizacyjną cel publiczny (w ostatnim zakresie pełna analogia do skutków decyzji o ustaleniu lokalizacji wydanych w myśl ustawy o [...] przed nowelizacją).

Reasumując także w przepisach regulujących generalnie zasady realizacji inwestycji celu publicznego niedopuszczalne jest określenie równocześnie kilkoma decyzjami linii rozgraniczających, co do tego samego przedsięwzięcia. Ograniczenie to wynika, w mojej ocenie, z uwzględnienia przez prawodawcę skutków prawnych wydania decyzji w kontekście możliwości ingerencji (w odrębnych trybach) w zakres prawa własności (instytucja wywłaszczenia). Wprawdzie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają w przedmiotowej sprawie bezpośrednio zastosowania (art. 25 ust. 1 ustawy o [...]) jednak w tym przypadku, z uwagę na zbliżone uwarunkowania prawne i funkcjonalne, sięgnięcie do tej analogii wydaje się uprawnione.

W tym kontekście za trafne uważam wprawdzie orzeczenie Sadu, którym oddalono skargę. Sprawa bowiem w moje ocenie wymagała przekazania do ponownego rozpoznania, w myśl art. 138 §2 K.p.a. Skoro, co jest bezsporne, w sprawie w kolejnym wniosku ujęto dodatkowo inne nieruchomości, w stosunku do wyznaczonych linią rozgraniczającą w decyzji z dnia 26 lutego 2009 r., organ administracji powinien, w myśl art. 9 K.p.a. wezwać inwestora do wyjaśnienia, czy jego intencją jest realizacja dodatkowych zamierzeń w ramach konkretnego przedsięwzięcia, wobec czego wnosi on o wydanie decyzji w przedmiocie określonej wydzielonej części przedsięwzięcia czy też, wobec ujawnienia nowych okoliczności wnosi o wznowienie postępowania w przedmiocie całego przedsięwzięcia ujętego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r.. Dopiero po właściwym wyjaśnieniu sprawy, o ile inwestor podtrzymałby wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej w przedmiocie przedsięwzięć tożsamych na tym samym terenie, byłoby zasadne umorzenie postępowania w tym przedmiocie.

Zasadnie organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż przedwczesna była konkluzja organu I. instancji, iż tereny objęte wnioskiem, a nieujęte we wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej są zbędne do realizacji przedsięwzięcia. Przed sformułowaniem takiego wniosku winien był zwrócić się do inwestora o stosowne wyjaśnienia w kontekście wskazanych wyżej uwarunkowań możliwości wydania kolejnej decyzji określającej odmiennie linie rozgraniczające (kwestia niezbędności terenu, podlegającego, w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej, wywłaszczeniu na cele publiczne).

Reasumując, w moje ocenie, orzeczenie organu administracji było prawidłowe, lecz jego uzasadnienie wadliwie. Brak związania organu I. instancji oceną prawną zawartą w orzeczeniu organu odwoławczego, przemawia za kwalifikacją uchybienia, co do właściwego uzasadnienia (art. 107 §3 K.p.a.), jako nie mogącego mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako wydanie orzeczenia kasatoryjnego.

Jednocześnie jedynie niezrozumieniu treści normatywnej przepisów, z uwzględnieniem zasady stabilności prawa (niewzruszalność decyzji administracyjnej w granicach art. 16 K.p.a.), może przypisać powoływanie się w treści skargi na art. 5 ust. 2 i 3 noweli ustawy o [...]. Rolą przepisów przejściowych, co do zasady, nie jest określenie reguł postępowania, gdy chodzi o ponowne orzekane w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, chyba że z ich treści wynikałoby wprost upoważnienie do zmiany określonego rodzaju ostatecznych orzeczeń (w praktyce nałożenie dodatkowych obowiązków, wygaszenie określonych decyzji, określenie terminu ich obowiązywania itp.).

Nie podzielam również poglądu, jakoby w postępowaniu kończącym się jego umorzeniem, z uwagi na tożsamość spraw, znajdował zastosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o [...].

Z art. 61 § 4 K.p.a. wynika obowiązek powiadomienia wszystkich stron postępowania o fakcie jego wszczęcia, przy czym szczególne wymagania, co do sposobu realizacji tego obowiązku, gdy chodzi o przedmiotowe postępowania lokalizacyjne zakreśla wskazany art. 23 ust.

1. 3. Jednocześnie w świetle zasad ogólnych postępowanie wszczyna wniosek strony.

Dokonując jednak prawidłowej wykładni wskazanych regulacji, w pewnych rodzajach spraw, należy mieć na uwadze uwarunkowania wykładani systemowej i celowościowej.

W polskim postępowaniu administracyjnym brak jest generalnie instytucji odrzucenia wniosku, wobec przeszkód o charakterze procesowym, co do dalszego procedowania w sprawie (w pewnym zakresie charakter zbliżony ma instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania w myśl art. 64 § 2 K.p.a. - jednak przypadek taki w niniejszej spawie nie występuje a więc kwestia ta nie odgrywa znaczenia). Wobec tego rodzaju uwarunkowań faktycznych ukształtowała się niekwestionowana w judykaturze i doktrynie praktyka wydawania orzeczeń o umorzeniu postępowania, gdy po jego wszczęciu wnioskiem, ujawnia się przeszkody o charakterze procesowym, do których należy res iudicata. W takie sytuacji wprawdzie formalnie postępowanie zostaje wszczęte jednak sprawa, co do meritum nie jest rozpatrywana. Można tą sytuację scharakteryzować określeniem, iż sprawa zakończyła się na etapie wstępnym - oceny legalności możliwości procedowania w przedmiocie lokalizacji i, wobec dostrzeżonych przeszkód, sensu stricte postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji nie zostało wszczęte.

W mojej ocenie, w tego rodzaju przypadkach, mając także na uwadze względy wykładni celowościowej należy uznać, iż w etapie wstępnym stronami postępowania są wyłącznie wnioskodawca oraz organ administracji (analogicznie do etapów wstępnych postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1, art. 145a i 156 § 1 K.p.a.). W tego rodzaju przypadkach, skoro orzeczenie nie prowadzi do kreowania jakichkolwiek praw i obowiązków dla osób trzecich, nie ma też podstaw do uznania, iż interes prawny mają jakiekolwiek inne podmioty niż wnioskodawca. Nie ma wobec tego innych stron w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Wobec wskazanych wyżej okoliczności, tj., iż postępowanie sensu stricte w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji nie zostało wszczęte, i jednocześnie skoro gdy sprawa, której dotyczy wniosek, została prawomocnie zakończona, odnośne orzeczenie nie może ingerować w prawa i obowiązki osób trzecich, należy skonkludować, iż regulacja art. 23 ust. 3 ustawy o [...] nie ma w tego rodzaju sytuacji procesowej zastosowania.

Tego rodzaju pogląd znajduje dodatkowo oparcie w treści art. 24 ust. 2 ustawy o [...] stanowiącym niejako dopełnienie regulacji dotyczących zasad informowania stron o wydaniu decyzji. Wynika z niego jednoznacznie, iż wskazany ustawą sposób informowania dotyczy wyłącznie przypadków wydania decyzji, co do meritum przesądzających sprawę (o ustalenie lokalizacji) nie zaś wszelkich związanych z tym zagadnieniem - w takim przypadku prawodawca posłużyłby się określeniem "decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji". Równocześnie mogłoby budzić wątpliwości ratio legis tego rodzaju regulacji (cel ponoszenia kosztów doręczenia - indywidualnych i przez ogłoszenia publiczne)

Wskazana wcześniej wykładnia regulacji, dotyczących zapewnienia udziału stron w postępowaniu, podparta jest względami racjonalnymi, a jednocześnie znajduje oparcie w zasadzie ogólnej zawartej w Kodeksie, mającej istotne znaczenie z punktu widzenia ustalania właściwego rozumienia regulacji procesowych - art. 12 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania).

Trzeba mieć na uwadze, iż wynikający z Kpa. obowiązek enumeratywnego zawiadamiania wszystkich stron postępowania (art. 61 § 4), w ustawie o [...] w pewnym zakresie zmodyfikowany (przed nowelizacją ogłoszenia przez obwieszczenia, po nowelizacji przez obwieszczenia oraz na piśmie w stosunku do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi) wiąże się z określonym nakładem pracy i kosztami (ustalenie listy części stron, przesłanie zawiadomień ze zwrotnym poświadczeniem odbioru, rozmieszczenie i publikacja ogłoszeń itp.). W sytuacji, gdy wydanie decyzji nie może prowadzić do zmiany sytuacji prawnej podmiotów z uwagi na dostrzeżone z urzędu przeszkody w procedowaniu, ich zawiadamianie o wszczęciu postępowania a następnie wydaniu decyzji byłoby bezzasadne i narusza zasadę szybkości postępowania i unikania zbędnych kosztów.

W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił, poprzez podjęcie stosownych czynności (wezwanie o wyjaśnienie do inwestora), czy zachodzi tożsamość spraw. Nie istniała wobec tego na tym etapie potrzeba dokonania zawiadomienia w myśl art. 23 ust. 3 ustawy o [...]. Podzielnie przez Sąd stanowiska organu administracji, co do konieczności podjęcia czynności w tym zakresie, prowadzi w mojej ocenie do związania w sprawie błędną oceną prawną, co ma znaczenie w świetle art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pozostałym zakresie podzielam poglądy wyrażone w wyroku, szczególnie co do zasadności oddalenia skargi, lecz z uzasadnieniem jak wyżej.

W szczególności nie można podzielić poglądu, iż inwestor (gmina - Miasto [...]) nie był należycie reprezentowany. Gdyby nawet uznać, iż jako podstawy reprezentacji gminy przez spółkę komunalną, nie można uznać przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), to z uwagi na stosunkowo daleko idące odformalizowanie procedury administracyjnej, za wystarczające moim zadaniem dla uznania spełnienia wymagania z art. 33 § 2 i 3 K.p.a. (zasada reprezentacji przez osobę fizyczną) można uznać złożone do akt sprawy ex post oświadczenie (k. 48), iż wolą organu reprezentującego Miasto (Prezydenta) było faktycznie upoważnienie osoby fizycznej wykonującej funkcje organu komunalnej osoby prawnej. Brak stosownego dokumentu w tym zakresie w aktach sprawy administracyjnej, wobec nie kwestionowania umocowania pełnomocnika przez inwestora w toku postępowania administracyjnego a następnie jednoznacznego wyrażenia jego woli, potwierdzającego dotychczasowe czynności osoby, której umocowanie jest kwestionowane, należy wobec tego kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania w zakresie zgromadzenia stosownej dokumentacji, gdy chodzi o umocowanie pełnomocnika (art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 33 § 2 i 3 K.p.a.), które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgłoszenie zdania odrębnego uznałem za zasadne, wyłącznie z uwagi na wyrażenie błędnej, w moim mniemaniu, oceny prawnej w uzasadnieniu wyroku w kwestiach możliwości procedowania w przedmiocie spraw rozstrzygniętych decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. oraz wymaganego zakresu obowiązku zapewnienia stronom udziału w postępowaniu.