Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...], którą uchylono w całości decyzję Zarządu Dzielnicy B. W. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] orzekającą, po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., o: 1) zezwoleniu na usunięcie w terminie do [...] lipca 2014 r. drzew wymienionych w sentencji tej decyzji i ustaleniu opłatę z tego tytułu w wysokości 359.631,00 zł;
- 2) zezwoleniu na usuniecie 26 topoli, zobowiązaniu do zastąpienia tych topoli 27 drzewami wyłącznie gatunków rodzimych oraz niepobieraniu opłat za usuniecie ww. topoli;
- 3) zezwoleniu na usuniecie krzewów kolkwicji chińskiej; i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.
K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., działając przez swojego pełnomocnika – E.D., pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie kilkudziesięciu różnych drzew i krzewów w związku z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, handlem, częścią administracyjną, garażem podziemnym i wjazdami na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] będących w wieczystym użytkowaniu K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Powyższy wniosek skorygowano pismami z dnia [...] lutego 2014 r., [...] lutego 2014 r. oraz uzupełnionego pismem z dnia [...] lutego 2014 r.
W dniu [...] grudnia 2013 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Stowarzyszenia Z. o dopuszczenie do postępowania z wniosku K. Sp. z o.o. na prawach strony. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] Zarząd Dzielnicy B. W. dopuścił ww. stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]przy ul. [...], [...], [...], [...], wszczętym na wniosek K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zarząd Dzielnicy B. W., decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...]:
- 1) zezwolił na usunięcie 34 wymienionych w sentencji decyzji drzew i ustalił opłatę za ich usuniecie;
- 2) zezwolił na usuniecie 26 topoli, zobowiązał do zastąpienia ich 27 drzewami wyłącznie gatunków rodzimych i postanowił nie pobierać opłat za usuniecie ww. topoli;
- 3) zezwolić na usunięcie jednego krzewu i postanowił nie pobierać za to opłaty.
Od powyższej decyzji organu I instancji złożono dwa odwołania. W dniu [...] marca 2014 r. wpłynęło odwołanie Stowarzyszenia Z., które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie wniósł także skarżący - K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., które do Urzędu W. Urzędu Dzielnicy B. w dniu [...] marca 2014 r. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, że miało ono zostać przekazane do SKO w W. przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] postanowiło uchylić decyzję Zarządu Dzielnicy B. W. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy B. W., ponownie przekazał do SKO w W. odwołanie K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W piśmie tym nawiązano do:
- a) rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez pracownika Wydziału Ochrony Środowiska Dzielnicy B. z pracownikiem SKO w W. nt. braku rozpatrzenia w decyzji SKO z [...] kwietnia 2014 r. odwołania K. Sp. z o.o. z [...] marca 2014 r.
- b) ponownej rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 r. z przedstawicielem SKO w tej samej sprawie co w pkt a) i uzyskaniu wówczas informacji, że w przesłanych do SKO w W. dokumentach brak jest wspomnianego w pkt a) odwołania.
Pismem z dnia [...] maja 2014 r. SKO w W. poinformowało organ I instancji, skarżącego oraz Stowarzyszenie Z., że nadesłane przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. odwołanie skarżącego nie może już być rozpatrzone ze względu na wydanie przez Kolegium w tej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] (decyzja zaskarżona).
K. Sp. z o.o., działając przez swojego pełnomocnika radcę prawnego A.G., w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...]. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji:
- a) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "k.p.a.", poprzez nierozpatrzenie łącznie wszystkich odwołań, tj. pominięcie odwołania strony skarżącej z dnia [...] marca 2014 r.,
- b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy,
- c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie i uchylenie w całości przez SKO w W. decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Do zasad postępowania administracyjnego należy sformułowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, mająca charakter normatywny, tzn. będąca źródłem wiążących norm prawnych. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawo odwołania się od decyzji przysługujące stronie może być realizowane w ten sposób, że sprawę ponownie rozpatrzy organ wyższego stopnia. Organ odwoławczy jest powołany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji pod względem legalności i celowości. Jest to więc kontrola pełna, gdyż jej przedmiotem jest cała sprawa, którą załatwia organ niższego stopnia (zob. J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 83).
Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji (w tym przypadku przez Zarząd Dzielnicy B. W.), a następnie w II instancji (przez SKO w W.). Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 98-100).
Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, iż wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony postępowania i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94; wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88; z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1398/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).
W literaturze wyrażono pogląd według, którego zasada dwóch instancji ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia praworządności: po pierwsze dlatego, że każda decyzja może być poddana kontroli w trybie odwoławczym, orzekanie więc merytoryczne nie kończy się na jednej instancji, po drugie zapobiega nadmiernemu przewlekaniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 156).
Należy także podkreślić, że zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjna ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustanowiona w Konstytucji zasad dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym.
Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.).
W sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 1198/09).
W niniejszej sprawie od decyzji Zarządu Dzielnicy B. W. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wniesiono dwa odwołania, jednak rozpoznane zostało tylko to złożone przez Stowarzyszenie Z..
Decyzję organu I instancji odebrała pełnomocnik skarżącej spółki E.D. w dniu jej wydania, tj. [...] lutego 2014 r. (adnotacja na tej decyzji wraz z podpisem pełnomocnika). Odwołanie zostało wniesione w dniu [...] marca 2014 r. (prezentata na znajdującym się w aktach administracyjnych oryginale odwołania), a zatem z zachowaniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Odwołanie miało zostać przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy piśmie Zarządu Dzielnicy B. W. z dnia [...] marca 2014 r., jednak z nieustalonych przyczyn tak się nie stało. Przekazanie nastąpiło dopiero przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem J. Zimmermanna, "Prawo do uruchomienia toku instancji, będąc konsekwencją prawa do uzyskania decyzji administracyjnej, może być zrealizowane tylko w postępowaniu administracyjnym i tylko przez podjęcie sformalizowanych czynności procesowych. Z tego punktu widzenia jest ono prawem procesowym i należy do zespołu uprawnień, którymi dysponuje strona w toku postępowania administracyjnego" (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 45.).
Sąd podkreśla, że w sytuacji występowania w postępowaniu wielości stron, to organ odwoławczy winien w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia w pierwszej kolejności ustalić czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji aby móc zrealizować postulat łącznego rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 1198/09). Takiej staranności nie zachowano w niniejszej sprawie.
Z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że niedopuszczalne jest, po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2003r. sygn. akt IV SA 3643/02 niepublikowany).
W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań. (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 1198/09).
Treść pisma Zarządu Dzielnicy B. W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazuje, że informacja o wniesieniu odwołania przez skarżącą spółkę dotarła do SKO w dniu [...] kwietnia 2014 r. w wyniku rozmowy telefonicznej pracowników obydwu organów. Podczas kolejnej rozmowy telefonicznej w dniu [...] kwietnia 2014 r. poinformowano organ I instancji o braku w aktach SKO przedmiotowego odwołania. Pomimo ostatecznego przekazania tego środka zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. poinformowało strony postępowania i organ I instancji, iż z powodu wydania zaskarżonej decyzji nie jest możliwe rozpoznanie odwołania K. Sp. z o.o.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się rażącego naruszenia art. 15 k.p.a.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.