Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Burmistrz Miasta J. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na poszerzeniu ul. [...] o część działki nr ew. [...] obr. [...], położonej w J. przy ul. [...] róg ul. [...], w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.
Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła B. M. W wyniku rozpoznania zażalenia postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (o ile istnieje taki obowiązek) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, zaś jak wynika z art. 53 ust. 5 powołanej ustawy uzgodnienia te winny być dokonane w formie postanowienie wydawanego na podstawie art. 106 k.p.a. Uzgodnienia dokonywane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy dotyczą obowiązku przeprowadzenia uzgodnień z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, zaś jak wynika z art. 53 ust. 5 tejże ustawy, są one dokonywane w formie postanowienia. Postępowanie to wszczyna organ prowadzący postępowanie główne, zaś wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący przy ustaleniu warunków zabudowy.
Z kolei, zgodnie z art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ lub sąd, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a zatem, postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i stanowi jeden z etapów przygotowania decyzji. Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi odrębne kompetencje, co oznacza iż art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, a więc pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. A zatem przepis ten - art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w przypadku, gdy organem wydającym decyzję, jak i organem współdziałającym, będzie uprawniony ten sam organ. Pogląd ten został ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tych względów, z uwagi na tożsamość organu wydającego decyzję główną, jak i postanowienie uzgadniające brak było podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia w zakresie uzgodnień określonych w art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej ustawy, skoro w tych sprawach organem właściwym jest ten sam organ, w tym przypadku Burmistrz J. Jednocześnie organ wskazał, iż fakt uchylenia postanowienia nie zwalnia organu I instancji od dokonania uzgodnień, określonych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tym zastrzeżeniem, iż nie są one dokonywane w formie postanowienia, zaś możliwość kwestionowania dokonanych ustaleń może nastąpić w odwołaniu od decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. zarzucając mu naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 7,9,10 i 73 Kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż postępowanie w sprawie złego stanu widoczności i związanej w tym zakresie konieczności regulacji ul. [...] na kwestionowanym odcinku było już przedmiotem postępowania administracyjnego w 2001 r. Sprawa zakończyła się stwierdzeniem prawidłowości podejmowanych przez nią działań budowlanych i dobrą widoczność w pasie należącej do niej działki.
Skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu, iż nie ustosunkował się do powyższych zarzutów, które podniosła także na etapie postępowania zażaleniowego oraz podnosi, iż w toku postępowania uniemożliwiono jej zapoznanie się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym nie udostępniono jej projektu decyzji. Co dowodzi, iż organ odwoławczy orzekał w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717ze zm.).
Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 powyższej ustawy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, które jak wynika z art. 53 ust. 5 ustawy, jest dokonywane w formie postanowienia o którym mowa w ar. 106 k.p.a.
Stosownie zaś do treści art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a zatem, postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i stanowi jeden z etapów przygotowania decyzji.
W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5, są dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej dokonał w formie postanowienia Burmistrz Miasta J. występujący w niniejszej sprawie zarówno jako zarządca drogi gminnej oraz organ prowadzący postępowanie główne tj. wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądowym, powstałym pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zachowującym w tej mierze aktualność, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie tych organów (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99 oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r.,sygn. akt OPK 26/00).
Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organem prowadzącym postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz organem właściwym do dokonania uzgodnienia jest ten sam organ - Burmistrz Miasta J. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma z oczywistych względów zastosowania przepis art. 106 k.p.a., albowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ (organ współdziałający) niż organ właściwy do wydania decyzji. Skoro zaś uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy dokonał Burmistrz Miasta J., który uprawniony jest także do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, to w tej sytuacji nie może mieć zastosowania przepis art. 106 k.p.a. Uzgodnienie nie powinno mieć zatem formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługuje zażalenie.
W takiej sytuacji organ zobligowany był do wydania stosownej opinii, która nie ma formy postanowienia i nie podlega zaskarżeniu. Niemniej jednak treść tej opinii powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tak aby strona miała możliwość zakwestionowania dokonanych ustaleń w odwołaniu od decyzji orzekającej o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone w sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie w ocenie Sądu nie mogły mieć wpływu także zarzuty nieuwzględnienia przez organ odwoławczy słusznego interesu skarżącej oraz uniemożliwienia jej zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Wskazać bowiem należy, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego nie rozstrzyga sprawy w sposób merytoryczny. Orzeka jedynie, iż w sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art. 106 Kpa i wskazuje iż organ I instancji winien dokonać uzgodnienia w drodze opinii, która może być kwestionowana przez strony postępowania administracyjnego poprzez wniesienie odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podnieść przy tym należy, iż skarżącej jako stronie w/w postępowania głównego, przysługuje prawo czynnego udziału w nim, z czym wiąże się także możliwość wglądu do akt sprawy oraz uprawnienie do żądania uwzględnienia jej interesu prawnego, jako właściciela działki objętej planowaną inwestycją.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji.