Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia przez O. (zwane dalej O.) szkody w środowisku.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. [...] marca 2009 r. wpłynęło zgłoszenie O. szkody w środowisku, spowodowanej dwoma przedsięwzięciami: "Regulacja rzeki N. w granicach naturalnej linii brzegów - odbudowa w km [...] pow. K. gm. D.", oraz "Tama podłużna przy ujściu rzeki N.". Jako podmiot korzystający ze środowiska, odpowiedzialny za powstałą szkodę, wskazano [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., Rejonowy Oddział w K. (zwany dalej [...]ZMiUW). Zgłoszenia dokonano w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493. ze zm.), zwanej dalej ustawą o zapobieganiu szkodom.
W związku z pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] kwietnia 2009 r., pismem z [...] maja 2009 r. O. sprostowało zgłoszenie szkody w środowisku wyjaśniając, że podstawą zgłoszenia jest art. 24 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom.
W zgłoszeniu wskazano, że w ramach "Regulacji rzeki N. (...)" wykonano roboty regulacyjne i remontowe polegające na przekształceniu przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki N. oraz jego "oczyszczenie" z osadów dennych stałych i masowych. Budowa "Tamy podłużnej (...)" miała natomiast zabezpieczyć prawostronny wał rzeki W. przed rozmyciem oraz utrzymywać wezbrane wody w korycie rzeki, chroniąc użytki rolne i zabudowania. Przedsięwzięcia miały jednak, zdaniem zgłaszającego, inne konsekwencje: zniszczenie roślinności nadrzecznej, zdeponowanie wydobytych osadów bezpośrednio w strefie okołobrzegowej, osuszenie terenu.
W ocenie O., przedsięwzięcia te stanowią bezpośrednią przyczynę powstania szkody w środowisku, polegającą na negatywnej zmianie stanu ochrony chronionych gatunków ptaków wodno-błotnych, zarówno gniazdujących na omawianym obszarze, jak i wędrownych oraz stanu i funkcji siedlisk tych gatunków, na obszarach bezpośrednio i pośrednio zależnych od rzeki N. w jej odcinkach objętych oddziaływaniem wykonanych inwestycji, tj. na terenie Obszarów Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 (dalej OSOP) [...] oraz [...].
Zdaniem O., skutkiem przeprowadzenia przedsięwzięć jest zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego. Zgłaszana szkoda dotyczy w szczególności gatunków ptaków wymienionych w Standardowych Formularzach Danych dla OSOP [...] oraz [...], takich jak bąk, błotniak stawowy, błotniak łąkowy, kropiatka, zielonka, derkacz, żuraw, rybitwa białowąsa, rybitwa czarna, podróżniczek, wodniczka i innych. W opinii O., ponieważ siedliskiem wymienionych gatunków są obszary wodno-błotne, ich osuszenie na skutek realizacji przedsięwzięć "Regulacja rzeki N. (...)" oraz "Tama podłużna (...)" można kwalifikować co najmniej jako uszkodzenie siedlisk gatunków chronionych.
Zdaniem O. doszło do pogorszenia stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego, polegającego na zmniejszeniu liczebności populacji chronionych gatunków ptaków. Liczebność wskazanych wyżej gatunków zmniejszyła się po realizacji przedmiotowej inwestycji o 42% w stosunku do lat 2006-2007, przy czym redukcja liczebności gatunków z Załącznika 1 Dyrektywy Ptasiej przekraczała średnio 60%.
Kolejnym wskazanym przez O. skutkiem jest pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego, polegające na pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji, jej rozprzestrzeniania się oraz zwiększenie śmiertelności.
W ocenie O., w wyniku przeprowadzonych przedsięwzięć nastąpiło zmniejszenie powierzchni oraz pogorszenie użyteczności zasobów siedlisk chronionych gatunków ptaków. Przyspieszony odpływ wody z doliny spowodowany wykonanymi pracami znacząco zredukował możliwość tworzenia się rozlewisk, które dotychczas na wiosnę stanowiły miejsce gromadzenia się tych ptaków. Jako negatywny skutek przedsięwzięć wskazano również pogorszenie możliwości ochrony chronionych gatunków ptaków, w tym możliwości uzyskania właściwego stanu ochrony tych gatunków. Według O. skutki przedmiotowych przedsięwzięć tj. osuszenie terenu, zdeponowanie osadów wydobytych z dna koryta rzeki na jej brzegach i wycięcie roślinności nadbrzeżnej powodują, że zarówno gatunki ptaków wodno-błotnych i wędrownych z Załącznika 1 Dyrektywy Ptasiej, jak i chronione prawem krajowym, bytujące dotąd na terenach, na których wystąpiła zgłaszana szkoda - przestały być trwałym składnikiem dotąd zajmowanych siedlisk, zmniejsza się liczebność ich populacji i ich zasięg (z tendencją do pogorszenia tego trendu w kolejnych sezonach lęgowych), dotychczasowe siedliska tych gatunków bądź faktycznie przestały istnieć, bądź też przestaną istnieć w najbliższej przyszłości w związku z pogłębianiem się procesu osuszania terenów, na które oddziałują oba przedsięwzięcia.
Pismem z [...] czerwca 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. zwrócił się do [...]ZMiUW o odniesienie się do zarzutów ze zgłoszenia szkody w środowisku oraz o przedstawienie zasadności wykonanych przedsięwzięć i obecne skutki ich funkcjonowania.
Pismem z [...] lipca 2009 r. [...]ZMiUW przedstawił wyjaśnienia, w których wskazano, że działania podjęto na skutek interpelacji zarówno mieszkańców, jak i władz samorządowych o likwidację źródła zanieczyszczeń, wywołanych szkodliwym oddziaływaniem płynących w rzece nieoczyszczonych ścieków z [...] Aglomeracji Miejskiej i usunięcie ujemnych ich skutków. Występujące powodzie przynosić miały olbrzymie straty nie tylko w rolnictwie, ale zatapiały również zabudowania i drogi. Powyższe informacje uzupełnione zostały faxem w dniu [...] sierpnia 2009 r. o pismo Starosty [...] z [...] sierpnia 1999 r. znak [...], pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] października 2003 r. znak [...], pismo Z-cy Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin [...] z [...] listopada 2004 r. znak [...], pismo Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z [...] października 1994 r. znak [...], pismo Wojewody [...] z [...] września 1994 r. znak [...].
W dniu [...] sierpnia 2009 r. w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P. odbyło się spotkanie z przedstawicielami O. Jednym z ważniejszych poruszanych zagadnień było doprecyzowanie obszaru, z którego pochodzą wyniki badań przedstawione przez O., wyniki badań pozwalające na ustalenie stanu początkowego, do którego podmiot, który dokonał szkody, miałby doprowadzić poprzez nałożone działania naprawcze. Przedstawiciele O. zostali zapytani o obszar, jakiego dotyczą przedstawione przez nich badania, ponieważ zgłoszenie szkody dotyczy dwóch obszarów Natura 2000, natomiast w uzupełnieniu z [...] czerwca 2009 r. wykazano, że badania i analizy pochodzą tylko z sektora D. Podczas spotkania porównano również dane przedstawione przez O. w zgłoszeniu oraz dane przedstawione w sprawozdaniu z wykonania etapu I przewidzianego do realizowania w roku 2008 Dokumentacji do projektu planu ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 [...] ([...]). Wykazano, że opracowanie [...] i dane ze zgłoszenia zawierają liczne rozbieżności w zakresie ilości występujących ptaków danego gatunku.
W dniu [...] listopada 2009 r. wpłynęło pismo O. z [...] listopada 2009 r., uzupełnione pismem z [...] listopada 2009 r., w którym wskazano dane monitoringowe z 2009 r. oraz wyjaśniono że różnice w danych ornitologicznych wynikają z metodyki zbierania danych oraz z różnego przebiegu granic obszarów, na których badania prowadził O. i [...].
W dniu [...] sierpnia 2009 r. w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P., odbyło się spotkanie z przedstawicielem [...]ZMiUW, na którym poruszono m.in. takie zagadnienia jak: wyjaśnienie celu przeprowadzenia inwestycji, skutki jakie inwestycja wywarła na środowisko, związek przyczynowo-skutkowy między przeprowadzoną inwestycją, a negatywnymi zmianami w środowisku. Przedstawiciel [...]ZMiUW oświadczył, że inwestycja wykonana została w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem przepisów o ochronie środowiska. Przed przeprowadzeniem pogłębiania rzeka często wylewała, co zdaniem [...]ZMiUW było uzasadnieniem do podjęcia kroków w celu przeciwdziałania wylewom powodziowym. W przypadku inwestycji polegającej na budowie "Tamy podłużnej (...)" przedstawiciel [...]ZMiUW wyjaśnił, że tama nie ma wpływu na warunki wodne w dolinie. Jej zadaniem jest kierowanie na małym odcinku średniej wody w swoje koryto oraz ochrona wału przeciwpowodziowego przed uszkodzeniem.
Pismem z [...] sierpnia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. zwrócił się do [...]ZMiUW o przedstawienie dokumentów określających cel przeprowadzonej inwestycji, o wskazanie planów ochrony przeciwpowodziowej lub innych dokumentów, które przewidywały przeprowadzenie "Regulacji rzeki N. (...)" oraz budowę "Tamy podłużnej (...)", o określenie zasięgu terenów zagrożonych powodzią, ze wskazaniem, czy zagrożenie dotyczyło terenów rolnych czy zabudowań, o przedstawienie w miarę możliwości, dokumentów potwierdzających wielkość strat powodowanych powodziami, tzn. ilość zalanych zabudowań, powierzchnię zalanych terenów rolnych oraz innych zniszczeń np. dróg, mostów bądź elementów środowiska.
Pismem z [...] września 2009 r. znak [...] [...]ZMiUW przekazał dokumentację wraz z uzasadnieniem celu przeprowadzonej inwestycji.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wskazał, że w piśmie z [...] lipca 2009 r. [...]ZMiUW wyjaśnił, iż prace związane z budową "Tamy podłużnej (...)" polegały na rekonstrukcji odbudowy istniejącej niegdyś tamy, która spełnia rolę zabezpieczającą dla prawego brzegu rzeki N. oraz dla znajdującego się nieopodal prawego wału przeciwpowodziowego rzeki W., co spowodowało zwiększenie zabezpieczenia powodziowego. Przedmiotem "Regulacji rzeki N. (...)" było natomiast kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta cieku. Odbudowa koryta, zdaniem [...]ZMiUW, wpłynęła m.in. na zwiększenie przepustowości koryta cieku, a tym samym ograniczenie wylewów powodziowych, oraz na ochronę przed powodzią użytków rolnych na powierzchni 2000 ha oraz 10 gospodarstw położonych w zlewni rzeki N. na terenie gminy D. W związku z tym, że art. 4 pkt 2 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom wyklucza możliwość zastosowania ustawy w przypadku, gdy zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez działalność, której głównym celem jest ochrona przed klęską żywiołową, w toku postępowania wyjaśniającego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. podjął czynności zmierzające do ustalenia celu podejmowanych przedsięwzięć. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że zarówno "Regulacja rzeki N. (...)" jak i budowa "Tamy podłużnej (...)" przeprowadzone zostały w celu ochrony przed powodziami.
W piśmie z [...] lipca 2009 r. [...]ZMiUW wyjaśnił, że działania związane z regulacją rzeki N. i budową tamy podłużnej były podejmowane w związku z interpelacjami dotyczącymi likwidacji źródła zanieczyszczeń rzeki N. oraz usunięcia ujemnych ich skutków, zgłaszanych od szeregu lat zarówno przez mieszkańców jak i władze samorządowe.
Z pisma [...]ZMiUW wynika również, że występujące powodzie przynosiły olbrzymie straty nie tylko w rolnictwie, ale zatapiały również zabudowania i drogi. W dniu [...] sierpnia 2009 r. [...]ZMiUW przekazał kserokopie pism, potwierdzających istnienie problemu z zanieczyszczeniem rzeki N. i wylewami powodziowymi już od wielu lat. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że problem pojawiał się już w 1994 r. Przedstawiono pismo Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z [...] października 1994 r. znak [...] przekazujące Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, pismo Wojewody [...] z [...] września 1994 r., znak [...] w sprawie konieczności zabezpieczenia środków budżetowych w roku 1995 na regulację rzeki N. Z pisma Wojewody [...] wynika, że celem podjęcia budowy obwałowań i regulacji rzeki miała być ochrona przeciwpowodziowa. Wojewoda [...] wskazał w piśmie z [...] września 1994 r. na "stan nadzwyczajnego zagrożenia środowiska na terenie 3 gmin województwa [...] i 3 gmin województwa [...]".
Powodem tego stanu było szkodliwe oddziaływanie płynących w rzece nieoczyszczonych ścieków z [...] Aglomeracji Miejskiej i stanowiło niebezpieczeństwo dla życia i zdrowa ludzi i zwierząt. Co roku dochodziło do zanieczyszczenia setek hektarów łąk, woda w studniach stawała się niezdatna do użytku, zdewastowane zostały urządzenia melioracyjne. Zwrócono uwagę na szczególne rozmiary szkody, które wystąpiły w czasie wiosennej powodzi w 1994 r. Potwierdzono również fakt wnoszenia od szeregu lat interpelacji przez mieszkańców i władze samorządowe, o czym pisał [...]ZMiUW w piśmie z [...] lipca 2009 r.
Również Starosta [...], w piśmie z [...] sierpnia 1999 r. znak [...], wskazał na potrzebę podejmowania działań w sprawie kompleksowego rozwiązania spraw przeciwpowodziowych w dolinie rzeki N., w związku z olbrzymimi stratami jakie przynosiły powodzie nie tylko w rolnictwie. Szczególnie wskazano na powódź letnią w 1997 r. oraz w kwietniu i czerwcu 1999 r.
Konieczność podjęcia działań zmierzających do poprawy spływu wód w rzece N., sygnalizował również Z-ca Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin [...], który w piśmie z [...] listopada 2004 r. znak [...] zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o ujęcie prac wykonania kompleksowej konserwacji i odmulenia koryta rzeki N. w planach rzeczowo - finansowych na 2005r.
Pismem z [...] czerwca 2009 r. O. przekazało opracowanie: "Awifauna doliny N. w latach 1984-2005", w którym wskazano, że "obecnie planowane są prace mające na celu obwałowanie rzeki, które miałoby zabezpieczyć przed powodzią i zminimalizować skażenie łąk poprzez wylewy ciągle zanieczyszczonego N.".
W 2007 r. Towarzystwo [...] przygotowało opracowanie "Środowiskowe skutki przedsięwzięć hydrotechnicznych współfinansowanych że środków Unii Europejskiej". W opracowaniu wskazano, że oba przedsięwzięcia, zarówno "Regulacja rzeki N. (...)" jak i "Tama podłużna (...)", służyły ochronie przeciwpowodziowej.
"Regulacja rzeki N. (...)", zwana pierwotnie "Odmuleniem rzeki N. (...)", wymagała wycinki drzew kolidujących z projektowanymi pracami hydrotechnicznymi. W tym celu sporządzono dokumentację "Zakres wycinki drzew i sposoby składowania refulatów w związku z inwestycją "Odmulenie rzeki N. w km 0+000-19+000", w powiecie [...], w woj. [...] ". W dokumentacji tej "Odmulenie rzeki N. (...)" traktowane jest jako inwestycja zaplanowana w ramach kompleksowych prac zabezpieczających mieszkańców gmin K. i D. przed powodzią.
Decyzją z [...] czerwca 2004 r. Burmistrz Miasta D. wydał zezwolenie na wycinkę 236 drzew zaznaczając, że za zezwolenie na wycinkę nie pobiera się opłaty zgodnie z art. 47g ust. 1 pkt 7 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), ponieważ przyczyną usunięcia drzew jest odbudowa koryta rzeki N. w związku z ochroną przed powodzią oraz utrzymaniem wód obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi.
Pismem z [...] września 2004 r. znak [...] [...]ZMiUW zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w K., z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych dla inwestycji "Odbudowa rzeki N. (...)". Do wniosku dołączono projekt budowlano-wykonawczy, który za cel planowanej inwestycji podaje m. in. "zwiększenie przepustowości koryta cieku, a tym samym ograniczenie wylewów powodziowych".
W 2005 r. sporządzono Raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia "Regulacja rzeki N. w granicach naturalnej linii brzegów - odbudowa w km 0+000-19+930, pow. K., gm. D. i K., woj. [...]". Zgodnie z zapisami Raportu, "Regulacja rzeki N. (...)" została zaplanowana w ramach prac kompleksowych, zabezpieczających mieszkańców gmin K. i D. przed powodzią.
Z notatki służbowej z [...] grudnia 2004 r. znak [...] sporządzonej przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że inwestycja "Budowa tamy podłużnej przy ujściu rzeki N.", jest jednym z przedsięwzięć realizowanych w ramach programu ochrony przeciwpowodziowej w latach 2004-2006 w pow. [...].
W dniu [...] grudnia 2004 r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak [...] określającą warunki prowadzenia robót dla inwestycji "Tama podłużna przy ujściu rzeki N. (...), w uzasadnieniu której powyższe przedsięwzięcie zakwalifikowano jako rekonstrukcja urządzeń przeciwpowodziowych.
W dniu [...] kwietnia 2006 r. Burmistrz Miasta D. wydał decyzję znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Tama podłużna przy ujściu rzeki N. (...)". Zgodnie z zapisami decyzji, projektowana tama zabezpieczyć miała prawy, wklęsły brzeg rzeki N. przed rozmyciem. Uporządkowanie terenu poprawić miało przepływ w okresach występowania wielkich stanów wód. Budowa tamy miała pozwolić na skierowanie wezbranej wody w kierunku koryta N., przez co ochronić miała wał przeciwpowodziowy.
Zapisy te są zgodne z zapisami zawartymi we wniosku z [...] marca 2006 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z którymi projektowana tama zabezpieczyć miała prawy wklęsły brzeg rzeki N. oraz ochronić prawy wał przeciwpowodziowy rzeki W. przed rozmyciem.
Inwestycja "Tama podłużna przy ujściu rzeki N. (...)" jest jednym z zadań z zakresu inwestycji melioracyjnych w województwie [...], wymienionych w opracowaniu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. - Realizacja zadań z zakresu inwestycji melioracyjnych w województwie [...] w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" Działanie 2.5 "Gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi". Program ten został przyjęty rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.). Zgodnie z tym rozporządzeniem zakres działania 2.5 obejmuje miedzy innymi projekty związane z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym użytków rolnych.
Przedsięwzięcia realizowane w dorzeczu W. włączone zostały do "Programu dla O. - 2006", ustanowionego ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program dla O. - 2006" (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ww. ustawy, w ramach Programu podejmuje się m. in. zadania dotyczące zbudowania systemu biernego i czynnego zabezpieczenia przeciwpowodziowego. W "Aneksie do Programu dla O. 2006 - Program dla W." z 20 października 2000 r. w uzasadnieniu włączenia przedsięwzięć w dorzeczu W. do "Programu dla O. - 2006 r." wskazano, że potencjał powodziowy dorzecza W. i wynikające z tego zjawiska powodziowe na dolnej W. mają istotny wpływ na zagrożenie powodziowe w dolinie dolnej O. W. kwalifikowana jest do rzek o znacznym zagrożeniu powodziowym. Charakteryzując przepływy powodziowe W. zaznaczono, że na ponad 150 lat obserwacji, 145 razy przepływy przekraczały stan alarmowy, natomiast szkodliwe przepływy powodziowe wystąpiły 45 razy, czyli raz na 4 lata.
Zakres pilnych, niezbędnych inwestycji w zakresie modernizacji i rozbudowy istniejącego systemu ochrony przeciwpowodziowej, zgodnie z "Aneksem do Programu dla O. 2006 - Program dla W.", obejmuje zarówno budowę tamy podłużnej na rzece N., jak i regulację 19-sto kilometrowego odcinka rzeki N. W związku z pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] sierpnia 2009 r., w którym zwrócono się do [...]ZMiUW o przedstawienie dodatkowych dokumentów określających cel przeprowadzonej inwestycji.
Pismem z [...] sierpnia 1985 r. Wojewoda [...] zwracał się do Ministra -Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. z prośbą o dofinansowanie z funduszu ochrony środowiska, w związku ze zgłaszanymi od wielu lat postulatami i wnioskami rolników gmin D., G. i S., dotyczącymi uregulowania stosunków wodnych w dolinie rzeki N. Z tą samą prośbą Wojewoda [...] zwrócił się do Prezesa Państwowego Zakładu Ubezpieczeń w W., wskazując na znaczne odszkodowania, jakie Państwowy Zakład Ubezpieczeń wypłacał rolnikom.
Pismem z [...] sierpnia 2009 r. [...]ZMiUW dostarczył również opracowany w 1994r. przez Związek Gmin [...] z siedzibą w L. "Program poprawy sanitarnej oraz ochrony przeciwpowodziowej dla wsi położonych w dolinie rzeki N., w gminach wchodzących w skład Związku Gmin [...] województwa [...].". Z "Programu (...)" wynika, że w dolinie N. zagrożonych powodzią było około 5 tys. ha powierzchni gruntów. Dolina N. na terenie woj. [...] charakteryzowała się bardzo małym spadkiem podłużnym, co przy wysokich stanach wody na rzece W. powodowało dość częste wylewy rzeki.
We wrześniu 1999 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. przygotował opracowanie "Ochrona doliny rzeki N.", w którym wskazano na problem wylewania wody, osadzania zanieczyszczeń, dewastację istniejących urządzeń nawadniających oraz stałe uszkadzanie istniejących grobli, na skutek małych spadków podłużnych rzeki N. oraz ze względu na zamulenie.
W opracowaniu "Ochrona doliny rzeki N." wskazano na potrzebę kompleksowego rozwiązania problemu zabezpieczenia przed powodzią. Do tej pory brak było jednolitego programu ochrony przeciwpowodziowej całej doliny rzeki N., co było widoczne podczas powodzi letniej w 1997 r. oraz w kwietniu i czerwcu 1999 r. Powodzie uczyniły poważne szkody we wszystkich gminach [...], co spowodowało liczne wystąpienia starostów i wójtów z poszkodowanych terenów do Wojewody [...] i Marszałka Województwa [...] z prośbą o pomoc i podjęcie pilnych działań chroniących tereny przed dalszymi stratami.
W związku z powodzią z lipca 1997 r. oraz koniecznością likwidacji jej skutków, Rada Miejska w P. zwróciła się również do Urzędu Wojewódzkiego w S. pismem z [...] sierpnia 1997 r., z prośbą o uwzględnienie potrzeb gminy. Do wniosku dołączono zestawienie rzeczowo-finansowe obiektów i urządzeń zniszczonych w czasie powodzi, których odbudowa miała odbyć się z udziałem dotacji celowej Wojewody w ramach zadań własnych gminy.
Pismem z [...] września 1997 r. Urząd Miasta D. przesłał do Wydziału Rolnictwa i Rozwoju Wsi Urzędu Wojewódzkiego w K. rozliczenie zalanych użytków rolnych w czasie powodzi w lipcu 1997 r., z którego wynika, że całkowita powierzchnia zalanych użytków rolnych wynosi 1 979,30 ha.
Z załączonego wykazu osób poszkodowanych w czasie powodzi w lipcu 1997 r. wynika, że poszkodowane zostały 902 osoby, wysokość rekompensaty wyniosła 694 995,60 zł.
Pismem z [...] lipca 1999 r. Urząd Miejski w P. zwrócił się do Wydziału Zarządzania Kryzysowego, Ochrony Ludności i Spraw Obronnych Urzędu Wojewódzkiego w L., z prośbą o ujęcie gminy P. w wykazie gmin dotkniętych klęską powodzi w związku z dużymi stratami zarówno w infrastrukturze jak i uprawach rolnych. Na terenie gminy P. na ogólną powierzchnię 10 536 ha gruntów ornych i 4 186 ha użytków zielonych straty wystąpiły na powierzchni 1540 ha (co stanowi 15%) oraz 2130 ha użytków zielonych (co stanowi 51%). Ogółem szkody na terenie gminy oszacowano na 7 946 000 zł.
Pismem z [...] sierpnia 1999 r., kierowanym do Departamentu Gospodarki Urzędu Marszałkowskiego w L., Związek Gmin N. zwrócił uwagę na potrzebę ochrony ludności przed powodzią poprzez regulację rzeki N. w dolnym biegu rzeki, budowę obwałowań i retencji, budowę, odbudowę, modernizację urządzeń melioracyjnych.
Uzasadniając celowość wykonania tych zadań, wskazano na wysokość strat powodziowych w czerwcu 1999 r. Straty poniosły 995 gospodarstwa z gminy G., 650 gospodarstwa z gminy S., 1840 gospodarstwa z gminy P., 1169 gospodarstwa z gminy W. Łączną wysokość strat w tych czterech województwach oszacowano na 5 528 335 zł.
Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie wystąpienia do Wojewody [...] o udzielenie gminie P. dotacji celowej, zwrócono się do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie dotacji w kwocie 2 261 tys. zł na dofinansowanie bieżących zadań własnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z 1999 r.
Pismem z [...] lipca 2001 r. Urząd Miejski w P. poinformował Starostwo Powiatowe w P. o wielkości szkód spowodowanych klęską żywiołową, jaka miała miejsce w lipcu 2001 r. W wyniku powodzi zniszczone zostały grunty rolne, droga powiatowa, kilka dróg gminnych, nawierzchnie ulic. Uszkodzony został most na rzece P., którego straty oszacowano na 10 tys. zł. Zniszczeniu uległy również budynki mieszkalne i inwentarskie.
Pismem z [...] lipca 2001 r. znak [...] Związek Gmin [...] z siedzibą w P., poinformował Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. rejonowy Oddział w K. o złożeniu, na posiedzeniu Zgromadzenia Związku Gmin [...], kolejnego wniosku dotyczącego ochrony przeciwpowodziowej użytków rolnych w dolinie rzeki N. W dniu [...] maja 2007 r. Burmistrz Miasta D. wydał decyzję znak [...] udzielającą zezwolenia na wycięcie drzew w związku z wykonaniem inwestycji "Tama podłużna przy ujściu rzeki N. (...)", wskazując na to, że inwestycja miała być wykonywana w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Jako przyczynę usunięcia drzew podano ochronę przed powodzią oraz utrzymanie wód obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi.
Decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] Burmistrz Miasta D. udzielił również zezwolenia na wycinkę drzew w związku z inwestycją "Regulacja rzeki N. w granicach naturalnej linii brzegów - odbudowa w km 0+000-19+930 pow. K. gm. D.", w którym także jako przyczynę wycięcia drzew wskazano ochronę przed powodzią oraz utrzymanie wód obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi.
Pismem z [...] września 2009 r. [...]ZMiUW przekazał również projekt budowlanowykonawczy przedsięwzięcia "Tama podłużna przy ujściu rzeki N. (...)" oraz projekt budowlano-wykonawczy przedsięwzięcia "Regulacja rzeki N. (...)". Z dokumentacji tych wynika, że w przypadku "Tamy podłużnej (...)" za cel przeprowadzenia inwestycji postawiono wykonanie tamy na prawym brzegu rzeki N. przy ujściu do rzeki W. Zadaniem tej tamy miało być zabezpieczenie prawego "wklęsłego" brzegu rzeki N. oraz ochrona istniejącego prawego wału przeciwpowodziowego rzeki W. Celem natomiast "Regulacji rzeki N. (...)" było oczyszczenie dennych warstw rzeki N. z zanieczyszczeń stałych i masowych oraz zwiększenie przepustowości koryta cieku, a tym samym ograniczenie wylewów powodziowych.
Całość omawianej dokumentacji wskazuje, zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że głównym celem przeprowadzonych przedsięwzięć była ochrona przed powodzią. W toku postępowania wyjaśniającego przedstawiono dowody wskazujące na częste zalewanie terenów w dolinie rzeki N. oraz przedstawiające ogrom strat ponoszonych zarówno przez gospodarstwa domowe jak i w zakresie infrastruktury i innych komponentów środowiska.
Odnosząc się do zagadnień przyrodniczych organ wskazał, że z danych ornitologicznych przedstawionych przez O. w zgłoszeniu z [...] marca 2009 r., wynika, że dotyczą one jedynie sektora "D.", a nie całego obszaru ze zgłoszenia szkody. Dla pozostałych fragmentów zgłaszający nie przedstawił żadnych danych na potwierdzenie szkody w gatunkach ptaków i ich siedlisk.
Organ podniósł również, że zgłaszający szkodę podkreślił w piśmie z [...] czerwca 2009 r., iż przedstawione wcześniej dane "jednoznacznie wykazują postępującą degradację walorów awifauny tego fragmentu obszaru specjalnej ochrony ptaków". Fakt ten jest, zdaniem organu, trudno podważalny, jednakże problem polega na jego jednoznacznym powiązaniu przyczynowym z omawianymi inwestycjami.
Zdaniem organu na tym etapie nie ma dowodów z całego obszaru zgłaszanego przez O. Analizy statystyczne przedstawione w opracowaniu C. "Analiza zmian liczebności ptaków lęgowych w dolinie N. w latach 2006-2008", przekazanym przez O. wraz ze zgłoszeniem z [...] marca 2009 r., nie są szczegółowo zinterpretowane ekologicznie oraz w odniesieniu do okresu sprzed 2006 r. Obejmują tylko trzy sezony badawcze: 2006, 2007 i 2008, w tym tylko jeden z okresu porealizacyjnego, który przypadł na rok "suchy". Autor nie podaje dowodów na związek zmian liczebności ptaków z konkretną inwestycją, że jest ona jedynym czynnikiem sprawczym. Tymczasem czynników tych może być więcej.
Przytaczane przez O. analizy nie uwzględniają również pewnych zmian dynamicznych obserwowanych w bardzo małych populacjach, w których zanik stanowisk może mieć charakter przypadkowy. Ptaki, które posiadały pojedyncze stanowiska (pojedyncze pary, pojedyncze kolonie lęgowe) mogą zanikać nie tylko ze względu na zmiany środowiskowe, ale także z innych przyczyn, w tym przeniesienia się na inne tereny lub śmiertelności ptaków wcześniej przywiązanych do danego terenu. Gatunki gniazdujące sporadycznie i w skrajnie małych liczebnościach oraz zanikające z innych przyczyn mogą w pewnym stopniu wpływać na ostateczny wynik analizy. W przedstawionych analizach brak jest interpretacji przyczyn zaniku poszczególnych stanowisk stąd nie sposób wysnuć jednoznacznych wniosków ostatecznych.
Odnosząc się zaś do wskazanego w zgłoszeniu szkody zagrożenia chronionych siedlisk przyrodniczych organ podniósł, że autorzy zgłoszenia nie podają żadnych danych na temat wielkości szkody i jej merytorycznego wymiaru. Jedynym źródłem danych są materiały zawarte w ww. opracowaniu [...] wykonanym dla [...] części Pradoliny [...]. Wynika z niego, że w tych granicach występuje 5 typów siedlisk chronionych: 3150 (starorzecza), 6430 (ziołorośla nadrzeczne), 6510 (łąka rajgrasowa), 7140 (torfowiska przejściowe) i 91E0 (lęg jesionowo-olszowy). Poza tym brak innych danych na temat siedlisk. Posiadane dane dotyczą zatem tylko części obszaru zgłaszanej szkody, przy czym stan wiedzy jest gorszy, ponieważ nie ma precyzyjnych danych o stanie wyjściowym i aktualnym (po wykonaniu inwestycji).
Podsumowując organ wskazał, że głównym celem przeprowadzonych inwestycji była ochrona przed powodzią. W związku z tym, że ustawy o zapobieganiu szkodom nie stosuje się w przypadku zagrożeń szkodą lub szkód spowodowanych przez działalność, której celem jest ochrona przed powodzią, postępowanie w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku stało się bezprzedmiotowe.
Organ wyjaśnił również, że w dniu [...] listopada 2009 r. O. przedstawił uzupełnienie do pisma z [...] listopada 2009 r. "Analiza zmian liczebności ptaków lęgowych w dolinie N. w latach 2006-2009 na tle danych ogólnopolskich". Z analizy przedstawionej na rys. 2 wynika, że spadek jest systematyczny co najmniej od 10 lat. Jedyny sezon lęgowy, w którym spadek był bardziej gwałtowny to rok 2008, czyli okres tuż po przeprowadzeniu inwestycji. W kolejnym roku spadek ten jest mniej gwałtowny i wpisuje się w trend jaki istniał w okresie przed przeprowadzeniem inwestycji. Dane nie są weryfikowalne. Niemniej jednak, zdaniem organu, przedstawione dane pozwalają na potwierdzenie negatywnych zmian liczebności niektórych gatunków ptaków. Z uwagi jednak na cel przeprowadzenia inwestycji oraz wykluczenie zastosowania ustawy o zapobieganiu szkodom w sytuacji, gdy bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez działalność, której celem jest ochrona przed klęską żywiołową, nie jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosło O. zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 4 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 88 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. błędnie przyjął, iż:
- - oba przedsięwzięcia zrealizowały wyłącznie cel polegający na ochronie przed powodzią i w obu przypadkach cel ten był zbieżny z ochroną przed klęską żywiołową,
- - cel ten był głównym celem przedsięwzięć, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 4 pkt 2 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom.
Zdaniem O. wykładnia prowspólnotowa i językowa art. 4 pkt 2 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom wskazuje, że chodzi w nim o działalność, której "jedynym", a nie jak przyjął to organ "głównym" celem jest ochrona przed klęską żywiołową. W związku z tym umorzenie postępowania w sprawie zgłoszonej przez O. byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdyby przedmiotowe przedsięwzięcia zostały przeprowadzone wyłącznie dla ochrony środowiska przed powodzią, gdyby ochrona środowiska stanowiła jedyny cel tych przedsięwzięć, a jednocześnie powódź miała wymiar klęski żywiołowej. Tymczasem orzekający w sprawie organ błędnie interpretując art. 4 pkt 2 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom przyjął, że do jego zastosowania wystarczy, aby ochrona przed klęską żywiołową była głównym celem przedsięwzięć i w związku z tym nie podjął nawet próby wykazania, że ochrona ta stanowiła jedyny cel przedsięwzięć, które spowodowały zgłoszoną szkodę.
Uzasadniając naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego O. powołało m. in. zapisy w dokumentach zebranych w sprawie, z których w jego ocenie wynika, że żadne z przedsięwzięć, które spowodowały zgłaszane szkody w środowisku nie ogranicza się wyłącznie do realizacji celów ochrony przed powodzią. Wskazało również, że niedostatecznie w przedmiotowej sprawie wyjaśniona została kwestia, czy ochronę przed powodzią, w świetle obowiązujących przepisów, można uznać jednocześnie za ochronę przed klęską żywiołową. Odwołując się do art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej O. podniosło, że o ile wszystkie powodzie spełniają definicje katastrof naturalnych, to ponieważ nie wszystkie katastrofy naturalne mieszczą się w zakresie legalnie zdefiniowanych stanów klęski żywiołowej – nie jest możliwe przyjęcie, że każda powódź to klęska żywiołowa. Aby katastrofa stanowiła klęskę żywiołową muszą zostać spełnione dodatkowe warunki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy tj. m. in. skutki katastrofy naturalnej muszą zagrażać życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu o wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach.
Uzasadnieniem wprowadzenia stanu klęski żywiołowej mogą być jedynie takie gwałtowne i nieprzewidywalne zdarzenia, w postaci katastrofy naturalnej i awarii technicznej, którym przeciwdziałać można tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków. Nie jest w sensie normatywnym klęską żywiołową "zwykła" katastrofa naturalna, mimo, że jest dotkliwa dla ludzi i przynosi szkody materialne. Tym samym w ocenie O. wylewy N., mające charakter regularny, stałe rozmiary i zwykle podobne skutki mimo, że stanowiły naturalne katastrofy, nie cechowały się nieprzewidywalnością, gwałtownością ani rzadko spotykanymi skutkami, a zatem nie stanowiły klęsk żywiołowych.
Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Bartosza Rakoczę w komentarzu do ustawy o zapobieganiu szkodom, art. 4 pkt 2 lit. c stanowiący, że przepisów ustawy nie stosuje się do działalności, której głównym celem jest obrona narodowa, bezpieczeństwo narodowe lub której celem jest ochrona przed klęską żywiołową, odnosi się do działań mających na celu ochronę przed powstaniem klęski żywiołowej. Również w komentarzu Wojciecha Radeckiego zwrócono uwagę, że wyżej wskazany artykuł wyłącza stosowanie ustawy, jeżeli działania były następstwem działalności, której celem jest ochrona przed klęską żywiołową, ale musi to być cel jedyny.
Organ wskazał, że z decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Marszałka Województwa [...], na podstawie których realizowane były przedsięwzięcia wynika, że jedynym ich celem była ochrona przeciwpowodziowa użytków rolnych oraz zabudowań przed wodami powodziowymi rzeki N. i W. W związku z powyższym, oraz mając na uwadze to, że art. 4 pkt 2 lit. c ustawy wyklucza możliwość zastosowania ustawy w przypadku, gdy zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku zostały spowodowane przez działalność, której głównym celem jest ochrona przed klęską żywiołową, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o szkodzie w środowisku.
W decyzji podniesiono również, że art. 4 ust. 6 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE L 30.04.2004 r.) mówi, że niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do działalności, których głównym celem jest służba na rzecz obrony narodowej lub bezpieczeństwa międzynarodowego, ani do działalności, której jedynym celem jest zapobieganie klęskom żywiołowym. Zatem jak wynika z decyzji Marszałka Województwa [...] jedynym celem prowadzonych inwestycji była ochrona przeciwpowodziowa.
Organ podniósł ponadto, że stosownie do art. 7, 8 i 77 § 1 kpa organ I instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił również stanowisko merytoryczne, z którego wynika na jakich podstawach odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Jednocześnie organ ten wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 80 kpa.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez O. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom oraz art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji rozpatrując odwołanie potwierdził słuszność interpretacji O. odnośnie art. 4 pkt 2 lit. c ww. ustawy, ale po błędnej ocenie stanu faktycznego niesłusznie stwierdził, iż przepis ten został zastosowany w sprawie prawidłowo.
Organ powielił błędy w ustaleniu stanu faktycznego popełnione wcześniej przez organ I instancji. Nie jest zdaniem skarżącego prawdą, że z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. niezbicie wynika, iż jedynym celem przedmiotowych przedsięwzięć była ochrona przed powodzią. Przeciwnie – ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wprost wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcia służą łącznie dwóm celom: ochronie przed powodzią oraz celom gospodarczym. Ponadto fałszywy jest pogląd leżący u postaw zaskarżonej decyzji, iż przedsięwzięcia można kwalifikować jako służące ochronie przed klęską żywiołową. W przedmiotowej sprawie powódź (wylewy N.) może być utożsamiana z potencjalną katastrofą naturalną, nigdy zaś z klęską żywiołową. [...]ZMiUW sam stwierdził np. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie tamy podłużnej, tama nie ma wpływu na warunki wodne w dolinie, a jej zadaniem jest kierowanie na małym odcinku średniej wody w swoje koryto i ochrona wału przeciwpowodziowego przed uszkodzeniem.
W przypadku wód większych tama nie jest w stanie ich zatrzymać i wody te ominą tamę. Powyższe stwierdzenie ewidentnie podważa uzasadnienie inwestycji ochroną przeciwpowodziową, a na pewno wyklucza ochronę przed klęską żywiołową skoro będzie nieskuteczna przy wodach większych (powodziowych). Błędne przyjęcie powyższych założeń miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero ich łączne wystąpienie pozwalało przyjąć za spełnioną przesłankę z art. 4 pkt 2 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono również mające wpływ na wynik sprawy naruszenie zasad postępowania odwoławczego. Organ II instancji całkowicie zaniechał podjęcia działań, jakie ciążyły na nim jako organie merytorycznym. Jedyna informacja na temat przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających w postępowaniu organu II instancji, zawarta w zaskarżonej decyzji dotyczy tego, iż zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wyłącznym celu przeciwpowodziowym obu przedsięwzięć przesądzają zapisy dwóch decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Tymczasem O. w odwołaniu od decyzji organu I instancji fakt ten kwestionował, odnosząc się do konkretnych zapisów przeczących tej tezie. Organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego dla potrzeb swojego rozstrzygnięcia "wyizolował" powyższe decyzje i oparł swoje ustalenia wyłącznie na twierdzeniach w nich zawartych, nie wyjaśnił także, dlaczego odmawia mocy dowodowej dowodom wskazanym przez O. Organ II instancji nie spełnił również w należyty sposób roli, jaka ciążyła na nim jako organie kontrolnym.
Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się jedynie pośrednio do zarzutów odwołania, nie nawiązuje jednak w wymaganym stopniu do sedna sprawy, czyli kwestii błędnych ustaleń organu I instancji w zakresie tego, jakie w rzeczywistości cele założono realizując przedsięwzięcia, a także czy stwierdzono, że skala, w jakiej występuje ono na terenie dotkniętym zgłaszaną szkodą w dacie wydania decyzji umożliwiających realizację przedmiotowych przedsięwzięć uprawnia aktualnie do przyjęcia, że realizowano je jako służące ochronie przed taką powodzią, która przekracza wymiar katastrofy naturalnej, mieszcząc się już w kategorii klęski żywiołowej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zignorował podniesione w odwołaniu liczne zarzuty przeciwko konkretnym ustaleniom faktycznym i konkretnym konstrukcjom interpretacyjnym dokonanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).
Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, gdyż zaskarżone orzeczenie wydano z uchybieniem przepisom art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 15 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku, spowodowanej dwoma przedsięwzięciami "Regulacja rzeki N. w granicach naturalnej linii brzegów - odbudowa w km 0+000-19+930 pow. K. gm. D.", oraz "Tama podłużna przy ujściu rzeki N.".
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to, z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe.
Podkreślić należy, że przywołany przepis nie może być traktowany rozszerzająco, gdyż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia kształtującego prawa lub obowiązki.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie wykazał w dostateczny sposób, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania.
Stosownie do treści art. 4 pkt 2 lit. c ustawy o zapobieganiu szkodom przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności, której głównym celem jest obrona narodowa, bezpieczeństwo międzynarodowe lub której celem jest ochrona przed klęską żywiołową. Powyższy przepis stanowi transpozycję art. 4 ust. 6 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE L 143/56 z 30.04.2004, str. 56), który stwierdza, że "niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do działalności, których głównym celem jest służba na rzecz obrony narodowej lub bezpieczeństwa międzynarodowego, ani do działalności, której jedynym celem jest zapobieganie klęskom żywiołowym".
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że umorzenie postępowania w sprawie zgłoszonej przez O. byłoby dopuszczalne, gdyby jedynym celem przedmiotowych przedsięwzięć tj. "Regulacji rzeki N. (...)" oraz "Tamy podłużnej (...)", była ochrona przed powodzią, a jednocześnie by powódź ta miała wymiar klęski żywiołowej.
Ustalenie powyższych okoliczności wymagało od organu orzekającego w sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7, 77, 80 kpa oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 kpa.
Przypomnieć należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa.
Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.
W sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania, sformułowanej w art. 11 kpa, takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1132/07, Lex nr 501315).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przy jej wydaniu organ kierował się powyższymi zasadami.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając niniejszą sprawę na skutek wniesionego odwołania, jako bezsporne i nie wymagające wyjaśnienia, przyjął ustalenie, że wylewy N. jako katastrofy naturalne, stanowiły jednocześnie klęski żywiołowe. Stwierdził również, że o wyłącznym i jedynym celu obydwu inwestycji tj. celu przeciwpowodziowym przesądzają dwie decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Tymczasem zarówno ustalenie, że jedynym celem przedmiotowych przedsięwzięć była ochrona przed powodzią, jak również założenie, że każda powódź stanowi klęskę żywiołową, były bardzo wyraźnie w odwołaniu kwestionowane. Odwołujący się, przytaczając zapisy zawarte w zebranych w sprawie dokumentach podnosił, że żadne z przedmiotowych przedsięwzięć, które spowodowały zgłaszane szkody, nie ogranicza się do realizacji wyłącznie celów ochrony przed powodzią, lecz realizują również przedsięwzięcia stricte gospodarcze. Wskazał przy tym, powołując się na zapisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) oraz Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 6 listopada 2007 r., s. 27), że powódź nie jest zjawiskiem, które można jednolicie traktować na gruncie normatywnym.
Podniósł również, że przepisy prawa krajowego, jak i wspólnotowego nie przewidują związku, jaki założył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., iż każda powódź jest klęską żywiołową. Aby katastrofa naturalna stanowiła klęskę żywiołową muszą również zaistnieć dodatkowe warunki, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W odwołaniu stwierdzono również, że wylewy N. mające charakter regularny, stałe rozmiary i zwykle podobne skutki, stanowiły naturalne katastrofy, ale nie były klęskami żywiołowymi.
Pomimo, iż odwołujący się wskazanym powyżej okolicznościom przypisywał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie zaniechał ustalenia ich znaczenia i wagi dla przedmiotowego postępowania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na kwestionowanych przez O. twierdzeniach zawartych w decyzjach Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., bez odniesienia się do jakichkolwiek innych aktów wydanych w przedmiotowym procesie inwestycyjnym oraz ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Tymczasem, jak opisał to obszernie w swojej decyzji organ I instancji proces inwestycyjny był poprzedzony wieloma sytuacjami faktycznymi, które znalazły wyraz w pismach, notatkach, wystąpieniach oraz nawet w aktach normatywnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. dokładnie opisując te dokumenty wywodził, iż przedmiotowe przedsięwzięcia były realizowane celem ochrony przed powodziami występującymi na rzece N. przez okres ostatnich kilkudziesięciu lat.
Przy czym organ założył, że był to główny cel inwestycji. Tymczasem O. w odwołaniu twierdził, że nie jest wystarczające, aby ochrona przeciwpowodziowa była głównym ich celem, wymagane jest aby była jedynym. A zdaniem O. poza tym, niekwestionowanym celem, inwestycjom przyświecały jeszcze inne cele, w tym cel gospodarczy. Na potwierdzenie swojej tezy przywołało te fragmenty dokumentów powstałych jeszcze przed wszczęciem procesu inwestycyjnego, które świadczą o innych jeszcze celach obydwu inwestycji jak np. "poprawa sanitarna" (str. 4 skargi). Organ II instancji nie odniósł się do tak istotnej kwestii prosto konstatując, że jedyny cel ochrony przeciwpowodziowej wynika z przywołanych dwóch decyzji Marszałka Województwa [...]. Analogiczny zarzut dotyczy już samego procesu inwestycyjnego składającego się z szeregu decyzji administracyjnych, również dokładnie opisanych i przeanalizowanych przez organ I instancji.
O. powołując się na precyzyjnie wskazane rozstrzygnięcia wywodzi, że z ich treści wynika równoważność innych celów jak np. "utrzymanie wód" (str. 4 skargi). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska apriori stwierdza, że jedynym celem przedsięwzięcia była ochrona przeciwpowodziowa użytków rolnych i zabudowań przed wodami powodziowymi rzeki N. i W. Podobny zabieg metodologiczny zastosowano przy wykazaniu, że wylewy N. miały taki charakter i zasięg, że stanowiły stan klęski żywiołowej. Organ II instancji ograniczył się w istocie do przywołania definicji klęski żywiołowej zawartej w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Tymczasem w odwołaniu O. wskazywał na takie okoliczności, które jego zdaniem wskazywały na to, że powodzie N. miały miejsce w przeszłości, jednakże nie stanowiły one klęski żywiołowej, lecz katastrofę naturalną. Katastrofa zaś nie zwalnia od odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Reasumując stwierdzić należy, że w sytuacji w której dochodzi do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa tj. umorzenia postępowania, które to rozstrzygnięcie zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron, organ orzekający ze szczególną starannością powinien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Jest to niezbędne zarówno do tego, aby przekonać stronę o słuszności orzeczenia ale również i do tego, aby umożliwić sądowi kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Tymczasem w niniejszej sprawie lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, dowolność przyjętych przez organ założeń oraz zupełny brak odniesienia się do zarzutów odwołania, uniemożliwia Sądowi obecnie dokonanie oceny procesu myślowego, który doprowadził organ do kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia konkluzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przede wszystkim, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, odniesie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, oraz wyjaśni, czy celem przedmiotowych przedsięwzięć była ochrona przed powodzią i czy był to jedyny cel, któremu przedsięwzięcia te służyły oraz czy skala, w jakiej występuje ryzyko powodziowe na terenie dotkniętym zgłaszaną szkodą uprawnia do przyjęcia, że przedsięwzięcia realizowane były jako służące ochronie przed taką powodzią, która przekracza wymiar katastrofy naturalnej, stanowiąc już klęskę żywiołową.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania (pkt. 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.