Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019r., znak: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej jako organ), po rozpatrzeniu wniosku A. i L. S. (dalej jako skarżący), o wznowienie postępowania a następnie uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], ustalającej opłatę wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego o pow. [...] ha, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] miasta L., odmówił uchylenia decyzji dyrektora RDLP z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] oraz umorzenia przedmiotowego postępowania.
Stan sprawy był następujący:
W dniu 6 lutego 2012r., dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych położonych na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] miasta L., pod dwa budynki gospodarcze (wraz z tarasami, szambem szczelnym i studzienką przyłącza wodociągowego), a następnie, dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 28 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wydał decyzję znak: [...], ustalającą opłatę wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego o pow. [...] ha, wchodzącego w skład w/w działki ewidencyjnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili m.in. brak zawieszenia postępowania mimo istnienia zagadnienia wstępnego tj. rozstrzygnięcia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie legalności wybudowania budynków.
Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję dyrektora RDLP., wskazując, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące postępowań w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie wskazują by na rozstrzygnięcie sprawy wpływ miały postępowania prowadzone na podstawie innych ustaw, a w szczególności na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wyjaśnił również, że posadowione budynki z tarasami i infrastrukturą techniczną nie są w żaden sposób przeznaczone na cele związane z gospodarką leśną.
Skarżący zaskarżyli w/w decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt IVSA/Wa 1034/18, oddalił skargę, wskazując, że objęte postępowaniem inwestycje nie stanowią budownictwa służącego celom gospodarki leśnej. W ocenie Sądu do wykonywania utrzymania i ciągłości użytkowania swojego lasu oraz wykonywania działań wiązanych z gospodarką leśną nie była konieczna budowa dwóch budynków.
W dniu 15 lutego 2019 r. skarżący powołując się na art. 145 § 1 pkt 8 kpa, złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora RDLP w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], a następnie uchylenie dotychczasowej decyzji i umorzenie postępowania. Do wniosku załączono m.in. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt ll OSK 219/17 oraz sygn. akt II OSK 220/17 wydanych po zaskarżeniu przez A. i L. S. decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynków.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wznowił postępowanie w sprawie, a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji dyrektora RDLP z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] oraz umorzenia przedmiotowego postępowania.
Uzasadniając swoje orzeczenie, organ wskazał, że skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania błędnie powołali się na art. 145 § 1 pkt 8 kpa, ponieważ organy I instancji i II instancji nie opierały swojego stanowiska o inną decyzję lub orzecznictwo sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Postępowanie administracyjne prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Budowlanym w L., dotyczące rozbiórki budynków w żaden sposób nie ma wpływu na charakter Decyzji Dyrektura RDLP, która stanowi niezależne postępowanie administracyjne, wszczęte na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając w całości decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2019r., znak: [...].
Zaskarżonej decyzji A. i L. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., w sytuacji, gdy uchylono decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., w oparciu o które została wydana przedmiotowa decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2019r., znak: [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. i L. S. o wznowienie postępowania, a następnie uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], ustalającej opłatę wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego o pow. [...] ha, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] miasta L. i umorzenie postępowania.
Sąd podzielił stanowisko organu, że postępowanie ws. wyłączenia z produkcji gruntów leśnych niezgodnie z przepisami oraz nałożeniu opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 909 ze zm.), zapadło w oparciu o wymienione w skardze decyzje organów nadzoru budowlanego. W kontrolowanym postępowaniu, organy przeprowadziły postępowanie, którego celem było ustalenie, czy dokonane przez skarżących naniesienia inwestycyjne na gruntach leśnych spowodowały wyłączenie gruntu z produkcji leśnej oraz czy wyłączenie takie zgodne było z przepisami w/w ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych takie wyłączenie może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na nie i w jej następstwie. W stosunku do gruntów objętych postępowaniem nie wydano decyzji zezwalającej na wyłączenie zatem – wobec stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami – należało sprawcy wyłączenia ustalić opłatę w wysokości wskazanej w przepisie omawianej ustawy.
W ocenie Sądu, istotne dla sprawy jest to, że nieruchomość, na której znajduje się grunt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru między ulicami: Skrajną, R. i A., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] maja 2000 r. Z § 8 ust. 1 tego aktu wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem NDeL, na którym obowiązuje zakaz wprowadzania zabudowy nowej oraz zakaz rozbudowy i przebudowy istniejącej. Zakaz nie dotyczy działań związanych z gospodarką leśną, zatem rolą organu było ustalenie, czy wzniesione budynki związane były z gospodarką leśną, bowiem wykonywanie działań z nią związanych powinno być wyłącznym celem powstawania nowej zabudowy.
Sąd podzielił stanowisko organów, uznane za słuszne także przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 listopada 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 1034/18, że do trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania należącego do skarżących lasu, a zatem wykonywania działań związanych z gospodarką leśną zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, nie była konieczna budowa dwóch budynków z tarasami i infrastrukturą. Prawidłowa jest więc końcowa ocena, że w dacie wznoszenia tych obiektów tj. w 2011 r. doszło do faktycznego wyłączenia powierzchni zajętej pod dwa budynki i tarasy wobec rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania tych gruntów przez skarżących.
Okoliczność, że powyższe naniesienia nie odpowiadają zgłoszeniom z października i grudnia 2009 roku, co w efekcie stało się przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, nie może mieć wpływu na powyższe ustalenia. Dlatego Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego w kontrolowanej sprawie, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie było zagadnieniem wstępnym w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, a w efekcie RDLP w L. nie miał obowiązku zawieszania postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki budynku. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego miało na celu ustalenie legalności wzniesionych przez skarżących budynków, a rozstrzygnięcia zapadłe w postpowaniu o nakazanie rozbiórkę budynku nie stanowiły zagadnienia wstępnego, ani nie były podstawą do podjęcia decyzji w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji w niniejszej sprawie.
Organy właściwe do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych miały obowiązek ustalić, czy wybudowanie przez skarżących dwóch budynków na działce ewidencyjnie leśnej, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczona na cele nieleśne ma związek z celami gospodarki leśnej. Stanowisko w tej kwestii zawiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 1034/18, w którym Sąd podzielił stanowisko organu, że wzniesione przez Skarżących budynki spowodowały wyłączenie gruntu leśnego z produkcji niezgodnie z przepisami uogril. Wyrok WSA z 14.11.2018r. zakończył prawomocnie postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za niegodne z przepisami uogril wyłączenie z produkcji gruntu leśnego. Ocena Sądu ws. braku związku wzniesionych budynków z gospodarką leśną jest wiążąca dla organów właściwych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a orzeczenia zapadłe w sprawie, w której przedmiotem jest nakazanie rozbiórki nielegalnie wzniesionych budynków nie są okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia o zgodności (lub braku zgodności) dokonanego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji w świetle przesłanek z art.28 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.