Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 12 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1091/14

Uzasadnienie

W piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. [...] sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Ministra Skarbu Państwa polegająca na odstąpienie od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...] S.A. z siedzibą w R. oraz o jego zamknięciu bez rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej czynności zarzuciła:

1. 1. naruszenie § 4 ust. 1 pkt 17) lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa ("Rozporządzenie") w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadużyciu prawa do odstąpienia od przetargu i jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia z uwagi na to, że odstąpienie miało charakter czysto dyskryminacyjny i zmierzało do pozbawienia Spółki możliwości nabycia od Skarbu Państwa akcji [...], zaś MSP prowadząc przetarg w rzeczywistości nie miał zamiaru zbyć akcji [...] na rzecz Spółki, czym świadomie naraził Spółkę na straty związane z udziałem w przetargu, co stanowiło naruszenie konstytucyjnych zasad równości oraz państwa prawnego.
2. 2. naruszenie § 4 ust. 1 pkt 17) lit. a) Rozporządzenia w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadużyciu prawa do zamknięcia przetargu bez rozstrzygnięcia na skutek odstąpienia od przeprowadzenia przetargu, wyrażającym się w podjęciu decyzji o odstąpieniu od przeprowadzenia Przetargu i jego zamknięciu bez żadnych obiektywnych powodów, za wyjątkiem wyraźnego zamiaru MSP by nie sprzedawać akcji [...] Spółce, pomimo że przepisy te umożliwiając MSP zamknięcie przetargu bez rozstrzygnięcia w przypadku odstąpienia od przeprowadzenia przetargu bez podania powodów zakładają jednak, że takie powody, nie musząc być ujawniane, muszą jednak istnieć, a z uwagi na zasadę państwa prawnego i zasadę legalizmu powinny mieć one charakter obiektywny, sprawdzalny i niedyskryminacyjny;
3. 3. naruszenie § 10 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 3 Rozporządzenia poprzez ich bezzasadne niezastosowanie polegające na tym, że Komisja Przetargowa wydała zaakceptowaną następnie przez MSP rekomendację co do odstąpienia od Przetargu i jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia przed dniem wpłynięcia wszystkich ofert i przed otwarciem złożonych w Przetargu ofert, podczas gdy § 12 ust. 3 Rozporządzenia wyraźnie stanowi, że rekomendacja w sprawie wyboru najkorzystniejszej oferty albo zamknięcia przetargu bez rozstrzygnięcia następuje w wyniku dokonania szczegółowej oceny ofert w części niejawnej przetargu, która następuje po części jawnej (w ramach której dokonuje się m.in. otwarcia ofert);
4. 4. naruszenie § 12 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego bezzasadne niezastosowanie polegające na tym, że Minister i Komisja Przetargowa podejmując decyzję o odstąpieniu od Przetargu i jego zakończeniu bez rozstrzygnięcia nie kierowali się kryteriami określonymi w zaproszeniu do składania ofert, w szczególności ceną oraz sposobem i terminem zapłaty ceny, lecz stosowali nieznane Spółce i dyskryminacyjne kryteria, w myśl których niedopuszczalne dla MSP jest zbycie akcji [...] na rzecz Spółki nawet w sytuacji, gdy w ważnym Przetargu Spółka złożyła jedyną poprawną formalnie i merytorycznie ofertę, zgodną z treścią zaproszenia do składania ofert i wyrażonymi w nim oczekiwaniami MSP w zakresie ceny za akcje [...];
5. 5. naruszenie art. 14 ust. 1 Rozporządzenia w związku z art. 61 § 1 KC oraz art. 17a ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa oraz § 1 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, polegające na przekazaniu Spółce informacji o Odstąpieniu, w formie pisma podpisanego przez W. C., Dyrektora [...], oraz w formie ogłoszenia prasowego, podczas gdy Spółce powinno zostać doręczone pisemne oświadczenie woli Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa (lub inną osobę upoważnioną do reprezentacji Skarbu Państwa wraz z określeniem podstawy umocowania), o odstąpieniu od przeprowadzenia Przetargu i jego zamknięciu bez rozstrzygnięcia;
6. 6. naruszenie § 13 ust. 1 i 3, § 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 16 ust. 1 i 3 Rozporządzenia poprzez ich bezzasadne niezastosowanie polegające na zaniechaniu wyboru oferty Spółki jako oferty najkorzystniejszej i zaniechaniu zawarcia ze Spółką umowy sprzedaży akcji [...] pomimo, że z przepisów tych wynika obowiązek zawarcia przez MSP umowy sprzedaży akcji z oferentem, którego oferta jest najkorzystniejsza, zaś nie ulega wątpliwości, że oferta Spółki była ofertą najkorzystniejszą zgłoszoną w Przetargu, bowiem była jedyną ważną, poprawną formalnie i merytorycznie ofertą zgłoszoną w Przetargu.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o stwierdzenie bezskuteczności odstąpienia, stosownie do art, 146 § 1 Pppsa, a na wypadek uznania odstąpienia za inny niż decyzja lub postanowienie akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, o uchylenie odstąpienia w całości, stosownie do art. 146 § 1 PPSA; a także uznanie uprawnienia Spółki do tego, by jej oferta złożona w Przetargu została uznana za ofertę najkorzystniejszą oraz by ze Spółką została zawarta umowa sprzedaży akcji [...], stosownie do art. 146 § 2 PPSA w związku z § 13 ust. 1 i 3, § 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 16 ust. 1 i 3 Rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2014 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z pism przekazanych skarżącej Spółce przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 tekst jedn. – dalej zwaną Ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Ponadto zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W ocenie Sądu zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć zawartych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Podkreślić przede wszystkim należy, że "aktem lub czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa może być tylko taki akt lub czynność, który ma charakter publicznoprawny (por. uchwałę NSA z 29.3.2006 r., II GPS 1/06). Konieczne jest zatem odniesienie go do przepisu powszechnie obowiązującego przepisu prawa, który określa to uprawnienie bądź obowiązek.

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. jest czynność Ministra Skarbu Państwa polegająca na odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...] S.A. z siedzibą w R. oraz o jego zamknięciu bez rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy wynika, że akcje Spółki [...] były zbywane w trybie przetargu publicznego, na podstawie ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy akcje należące do Skarbu Państwa są zbywane w trybie (z zastrzeżeniem art. 36 i 37) przetargu publicznego. Natomiast szczegółowy tryb zbywania akcji określa Rada Ministrów (art. 33 ust. 2). Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. z dnia 2 czerwca 2011 r. – zwanego dalej rozporządzeniem), określiła sposób zbywania akcji.

Wobec tego postępowanie dotyczące zbywania akcji w drodze przetargu publicznego toczy się na podstawie wymienionej wyżej ustawy i wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Podkreślić należy, ze oba akty prawne nie przewidują trybu odwoławczego, czy skargowego od stanowiska Ministra w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji.

Stosowanie do § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia iIekroć w rozporządzeniu jest mowa o zbywcy - rozumie się przez to Skarb Państwa reprezentowany przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Stosowanie zaś do § 2 ust. 1 rozporządzenia wyboru trybu spośród tych, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, dokonuje zbywca, biorąc pod uwagę w szczególności stopień skomplikowania planowanej transakcji zbycia akcji, a także wielkość i kondycję ekonomiczno-finansową spółki, której akcje będą przedmiotem zbycia.

Powyższy przepis potwierdza zasadę, że Skarb Państwa jest zasadniczo reprezentowany przez organy administracji publicznej, które wykonując w ramach przyznanych im ustawowo kompetencji swoje władztwo, działają w przydzielonym im obszarze kompetencji. W doktrynie i literaturze przyjmuje się, że Państwo jest szczególnym podmiotem prawa. Działa bowiem w dwóch sferach - sferze władztwa publicznego, określona mianem "dominium", czyli jako osoba prawna i właściciel mienia państwowego oraz w ramach "imperium" – jako uosobienie Państwa, czyli także upoważnienie do ingerencji w sferę praw. Funkcjonując w sferze imperium może nakazać lub zakazać, nawet pod groźbą sankcji, takie lub inne zachowania. Realizacja tego zadania wymaga niejednokrotnie korzystania przez państwo z mienia, które uczestniczy w zwykłym obrocie cywilnoprawnym, na równych zasadach z innymi podmiotami. W tych wypadkach funkcje państwa określane mianem dominium pełni Skarb Państwa jako odrębny podmiot prawa cywilnego (art. 34 Kc).

Występuje zatem w stosunkach cywilnoprawnych jako podmiot praw i obowiązków dotyczących tego mienia. Służy więc przede wszystkim do wypełniania niewładczych zadań państwa w stosunkach z innymi podmiotami, z zachowaniem ich równorzędności. Innymi słowy Państwo działa zarówno w sferze prywatnoprawnej jak i publicznoprawnej. Przykładem ukazującym odmienną pozycję Skarbu Państwa działającego w pozycji dominium jest posiadanie i wykonywanie akcji należących do Państwa w spółce akcyjnej, a imperium wtedy, gdy wykonywane są funkcje kontrolne wobec tej spółki, np. przez organy skarbowe albo poprzez dotyczące jej decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. 2012 r., poz. 1224) Minister Skarbu Państwa wykonuje uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa, w szczególności w zakresie praw z akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa, łącznie z wynikającymi z nich prawami osobistymi. Dookreślenie kompetencji Ministra Skarbu następuje także w art. 31a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, zgodnie z którym akcje w imieniu Skarbu Państwa zbywa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.

Stwierdzić zatem należy, że prowadząc proces prywatyzacji Minister Skarbu Państwa działa w sferze dominium – czyli wykonuje uprawnienia właścicielskie. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że z zasady w sytuacjach, gdy organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje (dominium), to posługuje się cywilnoprawnymi formami działania (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. I OSK 1283/13). Skoro w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa działał w sferze dominium wyłączona jest droga postępowania przed sądem administracyjnym.

Niezależnie od przytoczonych wywodów stwierdzić należy, że Minister w ogłoszeniu o przetargu zastrzegł sobie możliwość odstąpienia od przeprowadzenia przetargu (§ 4 ust. 1 pkt 17 a rozporządzenia). Z takiego uprawnienia następnie skorzystał. Zatem skarżący miał świadomość takiej możliwości zakończenia tego postępowania.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że z akt sprawy wynika, iż skarżący poszukiwał również ochrony przed niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciem w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...] S.A. w postępowaniu przed sądem powszechnym. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...], w którym Sąd oddalił powództwo [...] sp. z o.o. o udzielenie zabezpieczenia roszczenia przez zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenie woli o przyjęciu oferty zakupu akcji zwykłych spółki [...] S.A. Co istotne Sąd w tym rozstrzygnięciu powołał się na art. 730 § 1 K.p.c., zgodnie z którym w każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd lub sąd polubowny można żądać udzielenia zabezpieczenia. Oznacza to, że uznał sprawę za podlegająca rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Na zakończenie podkreślić należy, że w obszernej skardze i składanych pismach procesowych skarżący podnosił wiele argumentów przemawiających za uznaniem działania Ministra Skarbu za czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Sąd przeanalizował wszystkie argumenty i uznał, że nie mogą one wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Skoro Sąd uznał, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie mogły zostać rozpoznane podnoszone w niej zarzuty.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.