Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1097/06

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. działając na podstawie art. 367 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z późniejszymi zmianami) orzekł o wstrzymaniu użytkowania Ubojni Drobiu w S. K. Spółka Jawna S. W., M. W. ul. [...].

i ustalił termin wstrzymania użytkowania ubojni na dzień [...] stycznia 2006 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 367 ust. 1 i ust. 2 nałożył na Właścicieli Spółki "K" następujące obowiązki:

1. 1. w terminie do dnia [...] marca 2004 roku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków po zakładowej oczyszczalni do ziemi lub wód powierzchniowych, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. nr 115 poz. 1229)
2. 2. w terminie do dnia [...] października 2004 r. rozbudować istniejącą oczyszczalnię ścieków, która po rozbudowie powinna zapewnić odpowiednie oczyszczanie ścieków.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. po rozpatrzeniu wniosku Właścicieli Spółki zmieniono punkt 2 powyższej w ten sposób, iż zobowiązano ubojnię aby w terminie do dnia [...] października 2005 r. zaprzestała odprowadzania do środowiska ścieków wytwarzanych w Ubojni Drobiu w S., poprzez wykonanie przyłącza do komunalnej kanalizacji i wprowadzenie wszystkich ścieków do kanalizacji gminnej.

W dniach [...] i [...] listopada 2005 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. przeprowadził kontrolę w zakresie realizacji decyzji z dnia [...] października 2004 roku. Kontrola miała na celu ustalenie stanu faktycznego w ubojni w tym realizacji zamierzeń inwestycyjnych mających na celu włączenie ścieków do kanalizacji komunalnej. W wyniku kontroli ustalono, że:

1. - ubojnia prowadzi dzielność,
2. - ścieki odprowadzane są poprzez stare urządzenia podczyszczające rowem do pot. K.,
3. - rów do ujścia do potoku był wyczyszczony — nie zawierał makro zawiesiny typu pióra, odpady miękkie,
4. - firma K. wykonała kolektor ściekowy na odcinku od studzienki kanalizacyjnej, stanowiącej własność gminy do miejsca w którym mają być wykonane urządzenia podczyszczające (końcówka kolektora wyprowadzona jest na powierzchnie w związku z pracami związanymi z podłączeniem sita),
5. - firma nie posiada uzgodnień i pozwoleń formalno prawnych dotyczących budowy kolektora i podłączenia jego do kanalizacji komunalnej,
6. - Starosta W. decyzją z dnia [...].09.2005 r. znak: [...] cofnął bez odszkodowania pozwolenie wodno-prawne na odprowadzanie ścieków do pot. K. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, Spółka K. odwołała się od decyzji do Wojewody [...],
7. - ubojnia pismem z dnia [...].11.2005 r. zwróciła się do Gminnego Zakładu Usług Wodnych w S. o możliwość przyjęcia ścieków nie oczyszczonych na czas instalacji sita,
8. - Gminny Zakład Usług Wodnych w S. pismem z dnia [...].11.2005 r. nie wyraził zgody na przyjęcie ścieków nie podczyszczonych na oczyszczalnię,

Biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczno - prawny organ orzekł jak w osnowie decyzji.

Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik Spółki pismem z dnia [...].12.2005 r.. Odwołujący się zarzuca błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji, polegający na nieuwzględnieniu szeregu okoliczności istotnych dla dalszego sprawnego funkcjonowania Spółki, a zwłaszcza:

1. - całkowitemu pominięciu ciężkiej sytuacji finansowej firmy "K.", będącej efektem rozpadu wcześniejszej spółki i przejęciu Ubojni przez nowych właścicieli, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w księgach wymienionej firmy oraz przedłożone i znajdujące się w posiadaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska,
2. - wykonanie przez wymienioną firmę podłączenia do najbliższej studzienki kanalizacyjnej komunalnej i oczekiwanie do chwili obecnej na zainstalowanie odpowiednich urządzeń, dzięki którym będzie można w niedalekiej przyszłości podłączyć się do kanalizacji komunalnej (lokalnej),
3. - wykonanie kolektora ściekowego na odcinku od studzienki kanalizacyjnej do miejsca w którym mają być wykonane urządzenia podczyszczające, jak również faktu, iż w dalszym ciągu trwają pracę związane z podłączeniem niezbędnego sita,
4. - faktu zamówienia i oczekiwania na realizację w okresie 10 tygodni dostaw sita Huber Rotman Ro9, wspomnianego wyżej, zgodnie z treścią kontraktu nr [...] zawartego w dniu [...].11.2005 r. o wartości [...] Euro netto plus 22% VAT,
5. - nieuwzględnienia przez organ decyzyjny faktu wydania w dniu [...] września 2005 r. przez Starostę W. decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków przemysłowych i sanitarnych, oczyszczonych w oczyszczalni własnej

Ubojni,

1. - zamiar wykonania przez "K." Spółka Jawna po otrzymaniu urządzeń podczyszczających — operatu wodnoprawnego w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie podczyszczonych ścieków do kanalizacji komunalnej,
2. - stwierdzenie przez organ decyzyjny faktu nie przenikania do środowiska naturalnego makrozawiesiny typu pióra, odpady miękkie,
3. - całkowite pominięcie okoliczności, iż otrzymanie w niedalekiej przyszłości i funkcjonowanie potrzebnych urządzeń podczyszczających niewątpliwie zapewni firmie "K. właściwe odprowadzanie ścieków do kanalizacji komunalnej, które nie będą przekraczały określonych prawem norm,
4. - nie wzięcie pod uwagę, iż działalność "K." jest prowadzona z uwagi na podpisane znacznie wcześniej umowy z hodowcami, które obowiązują do maja 2006 r., jak również zlekceważenie przez organ decyzyjny faktu, iż zerwanie wymienionych kontraktów niewątpliwie pogłębi niekorzystną sytuację finansową a ponadto narazi firmę na olbrzymie odszkodowanie z tytułu nie wywiązania się z zawartych zobowiązań.

Powołując się na powyższe odwołujący wniósł o prolongowanie terminu wstrzymania użytkowania Ubojni do dnia [...] kwietnia 2006r..

Po rozpoznaniu niniejszego odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2006r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., w sprawie wstrzymania użytkowania ubojni.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania wskazał, iż w niniejszej sprawie w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. w Ubojni Drobiu w S. stwierdzono fakt odprowadzania do środowiska ścieków bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Przeprowadzone badania wykazały, że odprowadzane ścieki wprowadzają do środowiska bardzo duży ładunek zanieczyszczeń. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wszczął postępowanie w trybie art. 367 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. W toku postępowania, zgodnie z wnioskami Strony, ostateczną decyzją z dnia [...].12.2003 r., zmienioną decyzją z dnia [...].10.2004 r., wyznaczył w trybie art. 367 ust.2 Prawa ochrony środowiska termin do usunięcia naruszenia na dzień [...] października 2005 r. Kontrola przeprowadzona w dniach [...] i [...] listopada 2005 r a więc po upłynięciu terminu wyznaczonego do usunięcia naruszenia wykazała, że w dalszym ciągu odprowadzane są do środowiska z Ubojni Drobiu ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego.

W sytuacji takiej [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobligowany przepisem art. 367 ust. 3 Prawa ochrony środowiska do wstrzymania użytkowania ubojni. Odnosząc się do zarzutów odwołania należy stwierdzić, że ze względu na obligatoryjny charakter przepisu art. 367 ust. 3 ustawy nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. W. i M. W. współwłaściciele K. Spółka Jawna S. W., M. W. z siedzibą w S., Reprezentowani przez pełnomocnika. Zarzucili ono zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, a to min.: art. 367 ust.1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie polegające na przyjęciu, że każdy fakt nawet niewielkiego odstępstwa od obowiązujących przepisów ochrony środowiska stanowi podstawę obligatoryjnego wstrzymania użytkowania danej instalacji, co nie znajduje wystarczającej podstawy prawnej i faktycznej w niniejszej sprawie. Wskazali również, iż w ich ocenie decyzja w sposób rażący narusza przepisy postępowania a to m.in.:, art. 7, art. 12, art. 35, art. 36, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 3 Kpa wobec:

1. 1. nie rozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. kwestii występowania na dzień wydania decyzji administracyjnej jakiegokolwiek stopnia zanieczyszczenia środowiska z instalacji firmy skarżącego, rodzaju i skuteczności zamontowanych tam urządzeń oczyszczających, a ograniczenie się jedynie do wydania decyzji negatywnej dla strony w oparciu o ustalenia graniczące z niedopuszczalną uznaniowością;
2. 2. braku całościowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie przez ten organ, a zwłaszcza wobec pominięcia zakresu inwestycji skarżącego w przedmiocie instalacji oczyszczania ścieków w firmie oraz jej sprawności na dzień wydania decyzji, braku ponadnormatywnej emisji szkodliwych substancji do środowiska w dniu wydania decyzji, co stanowiło konsekwencję nieprzeprowadzenia dowodu wizji lokalnej na miejscu oraz opinii biegłego na okoliczność prawidłowości wykonania i skuteczności instalacji oczyszczania ścieków w firmie skarżącego oraz ewentualnego stopnia emisji szkodliwych substancji do środowiska;
3. 3. sprzeczności zaskarżonej decyzji z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli wobec ryzyka utraty zatrudnienia przez ponad trzydziestu pracowników firmy skarżącego, a tym samym utraty środków do życia przez członków ich rodzin, przy jednoczesnym braku występowania jakiegokolwiek istotnego ryzyka dla środowiska naturalnego ze strony firmy skarżącego wobec zamontowania nowoczesnych urządzeń oczyszczających;
4. 4. wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na braku podania wystarczającej podstawy faktycznej, a ponadto nie podania szczegółowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wraz z jej uzasadnieniem — uzasadnienie prawne i ograniczenie się jedynie do ogólnego przytoczenia przepisów prawa;

Skarżący podnieśli także, iż organ błędnie przyjął, iż firma skarżącego emituje do środowiska duże ilości szkodliwych substancji w sytuacji, gdy zostało zakupione i zamontowane urządzenie do oczyszczania ścieków w postaci sita Huber Rotamat Ro9 " które skutecznie eliminuje emisję szkodliwych dla środowiska substancji; Pominięto również fakt, iż z terenu firmy skarżącego nigdy nie przenikały do środowiska szkodliwe substancje w postaci makrozawiesin typu pióra oraz odpadów miękkich, a tym samym emisja substancji nie posiadała również z tego względu, "wbrew twierdzeniom organów administracyjnych obydwu instancji, bardzo dużego ładunku zanieczyszczeń. Skarżący wskazują, iż ponownie wszczęli procedurę administracyjną " która ma na celu ponowne uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego przez skarżącego.

Mając na uwadze powyższe wnoszą oni o uchylenie decyzji jako niezasadnej i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 20.06.2002 r. postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02. 153.1270 ze zm); ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia postępowania oraz ponownego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 367 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z późniejszymi zmianami, zwanej w dalszej części ustawą). Stosownie do treści niniejszego przepisu w sytuacji gdy podmiot korzystający ze środowiska w wyznaczonym przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska terminie nie usunie naruszenia powyższy organ wstrzyma w drodze decyzji użytkowanie instalacji.

Konieczną przesłanką do wydania przez organ rozstrzygnięcia w trybie cytowanego powyżej art. 367 ust. 3 ustawy, jest wykazanie, iż podmiot korzystający ze środowiska w zakreślonym przez organ terminie nie wykonał ciążących na nim obowiązków.

Decyzja o wstrzymaniu użytkowania instalacji jest więc co do zasady decyzją wywołująca ujemne skutki w sferze działalności podmiotu którego dotyczy. W rozpoznawanej sprawie godzi ona bezpośrednio w byt firmy. A zatem decyzja taka nie może być decyzją uznaniową, winna być wydawana, jedynie wówczas, gdy organy orzekające w sprawie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wykażą, iż w sprawie faktycznie zachodzi przesłanka o której mowa w art. 367 ust. 3 ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z akt administracyjnych wynika, iż w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wszczął postępowanie w trybie art. 367 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym artykułem w razie wprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub z naruszeniem jego warunków wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać w drodze decyzji użytkowanie instalacji. Na wniosek prowadzącego instalację może on jednak w drodze decyzji ustalić termin usunięcia naruszenia (art. 367 ust. 2 ustawy).

W toku postępowania, zgodnie z wnioskami skarżących, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] października 2004 r., na podstawie art. 367 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zobowiązał właścicieli Spółki "K." aby:

1. 1. w terminie do dnia [...] marca 2004 roku uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków po zakładowej oczyszczalni do ziemi lub wód powierzchniowych, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. nr 115 poz. 1229)
2. 2. w terminie do dnia [...] października 2005 r. zaprzestał odprowadzania do środowiska ścieków wytwarzanych w Ubojni Drobiu w S., poprzez wykonanie przyłącza do komunalnej kanalizacji i wprowadzenie wszystkich ścieków do kanalizacji gminnej.

Analiza akt sprawy wskazuje, iż w zakreślonym przez organ terminie skarżący uzyskali pozwolenie wodnoprawne. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Starosta W. udzielił Ubojni Drobiu w S. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do potoku K., poprzez rów długości 537m, ścieków przemysłowych i sanitarnych oczyszczonych w projektowanej oczyszczalni na działkach stanowiących własność ubojni.

Pozwolenie to zostało jednak cofnięte bez odszkodowania decyzją Starosty W. z dnia [...] września 2005r.

Skarżący podjęli również stosowne działania mające na celu wykonanie przyłączy do komunalnej kanalizacji, celem wprowadzenia tam ścieków. W trakcie przeprowadzonych przez organ I instancji kontroli okazało się jednak, iż w zakreślonym skarżącym terminie nie uzyskali oni jednak stosownych uzgodnień i pozwoleń formalno prawnych dotyczących budowy kolektora i podłączenia jego do kanalizacji komunalnej. W ocenie jednak skarżących w dacie tej spółka nie emitowała do środowiska szkodliwych substancji w postaci makrozawiesin, piór.

Orzekające w sprawie organy nie wzięły jednak w ogóle pod uwagę i nie odniosły się do powyższych okoliczności. Organ I instancji wskazał jedynie, iż ubojnia nie zrealizowała zamierzenia inwestycyjnego mającego na celu włączenie ścieków do kanalizacji komunalnej i na tej podstawie orzekł o wstrzymaniu jej działalności. Organ odwoławczy jako podstawę swego rozstrzygnięcia uznał zaś fakt nieposiadania przez skarżących pozwolenia wodnoprawnego.

Mając na uwadze powyższe należy podnieść, iż prowadzący postępowanie administracyjne organ zgodnie z art. 7 Kpa ma obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej, poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa, zgodnie treścią którego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią więc obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy nie odniosły się do całokształtu zebranych w sprawie dowodów, nie wyjaśniły dlaczego działania podjęte przez skarżących w celu wykonania nałożonych na nie zobowiązań nie zostały wzięte pod uwagę, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. Orzeczenie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.