Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po zapoznaniu się w dniu [...] lutego 2016 r. z odwołaniem złożonym przez A.J., wniesionym od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowle fermy drobiu nieśnego, umorzyło postępowanie odwoławcze.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] czerwca 2011 r. J. L. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech kurników o łącznej obsadzie docelowej do 144 DJP (36000 stanowisk dla kur) i budynku gospodarczego z częścią na agregat i rozdzielnię oraz budowie dwóch bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m każdy, dwóch naziemnych zbiorników na gaz płynny o łącznej poj. poniżej 10 m3 i osiem silosów na zboże i pasze o pój. po 17 t każdy, na działkach o nr. ew. [...],[...],[...],[...] i części działek o nr. ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...]. Wniosek został zmieniony w dniu 5 sierpnia 2011 r. w zakresie ograniczenia ilości zbiorników na gaz do dwóch sztuk o pojemności 4850 m3 każdy. Decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.
Organ I instancji akta przedmiotowej sprawy przesłał do tutejszego Kolegium przy piśmie z dnia 30 listopada 2015 r., wraz z odwołaniami złożonymi przez strony postępowania.
W dniu [...] stycznia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo E.J., A.J. oraz R.J. stanowiące "odwołanie" od ww. decyzji Wójta, w którym nie zgadzają się z powyższą decyzją i wnoszą o jej uchylenie. W uzasadnieniu ww pisma podnieśli, że tereny wsi [...] są terenami ekologicznie czystymi i atrakcyjnymi turystycznie. Należą one do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na tego rodzaju terenie nie mogą być lokowane zakłady przemysłowe oraz obiekty uciążliwe dla środowiska. Planowane przedsięwzięcie, w ocenie odwołujących, będzie miało negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W dalszej części odwołania wskazano na szereg przepisów dotyczących ochrony środowiska, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a miały, zdaniem odwołujących się, zostać pominięte przez organ I instancji. Podnieśli nadto, iż lokalizacja fermy narusza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", bowiem zaburza ład obszaru, na którym ma zostać zlokalizowana.
Wobec treści powyższego pisma organ odwoławczy zwrócił się do Wójta Gminy [...] o nadesłanie wypisów z ewidencji gruntów dla nieruchomości, których właścicielami są ww osoby oraz mapy geodezyjnej z zaznaczeniem terenu objętego inwestycją oraz usytuowaniem względem tego terenu nieruchomości znajdujących się w posiadaniu powyższych osób. Żądane dokumenty zostały organowi odwoławczemu doręczone (data wpływu do organu- 4 lutego 2016 r.) i po ich analizie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżoną do Sądu decyzję umarzając postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że A.J. nie przysługuje legitymacja do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, nie wykazał on bowiem aby planowana inwestycja miała negatywny wpływa na nieruchomość, której jest współwłaścicielem.
Organ ustalił, że inwestor do wniosku z dnia 30 czerwca 2011 r. dołączył decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą Wójt Gminy [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Z jej treści nie wynika aby przy przyjętych rozwiązaniach miały miejsce uciążliwości poza granicami zakładu (str. 6 uzasadnienia decyzji). Stąd też zdaniem Kolegium należało przyjąć, iż inwestycja objęta wnioskiem w przedmiotowej sprawie nie będzie oddziaływała na nieruchomości położone w dalszym sąsiedztwie od terenu inwestycyjnego, to jest także na nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z tym terenem.
Skarżący A.J. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w obrębie [...], która nie graniczy z terenem inwestycyjnym, znajduje się w znacznej odległości od tychże działek, co pozwala przyjąć, iż zlokalizowana jest poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji. Tym samym organ odwoławczy uznał, że ewentualne dolegliwości dla otoczenia spowodowane realizacją inwestycji nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny skarżącego lecz jedynie mogą zostać potraktowane jako naruszenie jego interesu faktycznego. Natomiast aby móc skutecznie zaskarżyć decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, koniecznym było wykazanie własnego interesu prawnego zgodnie z treścią art. 28 kpa.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł A.J. żądając jej uchylenia oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015r. w całości a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.
W uzasadnieniu skargi min. podniósł, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego będzie w sposób istotny naruszać prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, w szczególności poprzez imisje, o których mowa w art. 144 k.c. w postaci wytwarzania odorów uniemożliwiających swobodne wykonywanie prawa własności ze względu na uciążliwości w posiadaniu przedmiotu własności i korzystanie z niego. Lokalizacja przedmiotowej fermy drobiu narusza art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. t.j. z 2008r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Ze względu zaś, iż zamierzona inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i wydania rzetelnego raportu w tej sprawie albowiem raport przygotowany na użytek niniejszej sprawy został sporządzony na prywatne zlecenie inwestora, zaś jego treść budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności ustaleń i wniosków w nim zawartych.
Skarżący również podniósł, że w sąsiedztwie inwestycji występują obiekty wpisane do rejestru zabytków objęte strefą ochrony konserwatorskiej. Wskazał też na treść przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nakłada obowiązek uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Plan budowy kurzej fermy z przeznaczeniem na chów 36 tysięcy kur niosek jest zamierzeniem o charakterze przemysłowym, zatem uzyskanie zgody jest konieczne, a zgody tej nie uzyskano. W obszarze lokalizacji ww fermy nie ma żadnej produkcji rolnej i żadnych budynków kubaturowych, bowiem są to tereny ekologicznie czyste i atrakcyjne turystycznie. Należą one do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które charakteryzują się m.in. zakazem umiejscowienia na ich terenie zakładów przemysłowych i obiektów uciążliwych dla środowiska, a nadto prowadzenia działalności negatywnie wpływającej na krajobraz. Wszystkie te zasady, w ocenie skarżącego, narusza przedmiotowe zamierzenie.
Skarżący także wskazał, iż stanowisko organów, zdaniem których jego nieruchomość jest zlokalizowana poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji, jest poglądem całkowicie dowolnym i nie popartym żadnym ustaleniem dowodowym.
Niezależnie od podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał także na brak podstaw do umorzenie postępowania odwoławczego, co może nastąpić tylko wtedy, gdy strona cofnie wniesione odwołanie, a w sprawie niniejszej, co bezspornie, taka sytuacja nie miała miejsca.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2016,23 - dalej Kpa) stroną postępowania administracyjnego jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.. Powyższy przepis wymaga, aby osoba taka legitymowała się interesem prawnym uzasadniającym wszczęcie postępowania administracyjnego.
Pojęcie "interes prawny", o którym mowa w art. 28 Kpa, pozwala na ścisłe oddzielenie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa od interesu faktycznego, tj. zainteresowania daną sprawą. Powinien być on rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej w danej sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję. Tylko osoby legitymujące się interesem prawnym doznają ochrony w postępowaniu administracyjnym poprzez uzyskanie statusu strony w tym postępowaniu i związanych z tym uprawnień o charakterze procesowym. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.).
A zatem, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.1999 r., sygn. IV SA 1285/98).
Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie Sądu orzekającego w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący tak pojmowanego swojego interesu prawnego nie wykazał. Oceniając, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie możliwości zaskarżenia ww decyzji Wójta zasadnie powołano się na treść art. 28 k.p.a. Jak już wyżej wspomniano, pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla strony wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd odnośnie tego, kto może być stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wskazując w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na treść wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji; o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Krąg stron postępowania ulega poszerzeniu w przypadku, gdy zamierzona inwestycja może oddziaływać ujemnie na otoczenie. Jednak istnienie przymiotu strony po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać negatywnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa.
W przedmiotowej sprawie zatem istotnym było ustalenie czy określona w decyzji organu pierwszej instancji inwestycja będzie miała negatywny wpływ na inne nieruchomości niż bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, w tym oczywiście na nieruchomość skarżącego. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy, zasięg negatywnego oddziaływania zamyka się w granicy nieruchomości inwestycyjnej.
Po pierwsze należy wskazać, iż teren inwestycji jest objęty szczególną formą ochrony przyrody, znajduje się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w granicach obszaru objętego ochroną w ramach europejskiej sieci Natura 2000, w sąsiedztwie Obszaru Natura 2000 "[...]". Ponadto jak wyżej wskazano, planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zakończone prawomocną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr [...] z dnia [...] maja 2011r., w której nie stwierdzono konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej i konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz nie nałożono obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji.
Jednocześnie, ze sporządzonego na użytek wskazanej decyzji raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, opracowanego przez B.G. w grudniu 2010 roku wynika, iż przy przyjętych rozwiązaniach technologicznych nie przewiduje się uciążliwości poza granicami zamierzonej inwestycji.
Po drugie A.J. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], to jest w miejscowości [...], która nie graniczy z terenem, na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, znajduje się ona w znacznej odległości od tychże działek. Nieruchomość skarżącego oddalona jest bowiem o ponad 1 kilometr od terenu objętego wnioskiem, pomiędzy działką inwestora – J. L. a skarżącego położonych jest wiele innych nieruchomości rolnych, rzeka [...] oraz działki leśne. W ocenie Sądu, duża odległość pomiędzy tymi nieruchomościami, jak również ustalenia poczynione w ramach postępowania środowiskowego pozwalają przyjąć, iż nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach A.J., natomiast sam skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego aby móc skutecznie wystąpić od powyższej decyzji z odwołaniem. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia stanowiska skarżącego.
Należy nadto wskazać, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, zatem postępowanie zostaje umorzone nie tylko w sytuacji skutecznego cofnięcia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne ale również w sytuacji kiedy taką decyzję, w realiach konkretnej sprawy, podejmuje organ administracyjny z urzędu. Dlatego też stwierdzając u A.J. brak legitymacji do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, SKO w [...] było zobligowane do umorzenia postępowania odwoławczego jak i nie mogło ustosunkować się merytorycznie do zarzutów stawianych przez skarżącego w treści odwołania.
Z powyższego też powodu Sąd nie badał zasadności zarzutów skargi skierowanej do tut. Sądu, co do istoty sprawy. Należy tylko na marginesie podnieść, iż zarzuty skarżącego koncentrowały się na zasadności wydanej decyzji przez Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy natomiast nie dotyczyły poczynionych przez SKO ustaleń odnośnie braku po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia ww odwołania, a ta okoliczność powinna była być przedmiotem wniesionej skargi. Stąd też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa Sąd działając na mocy art 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.