Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m. st. [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia Ø 63 PE i przyłączy gazu średniego ciśnienia Ø 25 PE na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i działkach o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...], położonych w [...], w Dzielnicy [...], w ulicach [...], [...], [...], [...].
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 50 ust.1, art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2015, poz. 199 ze zm., dalej jako "upzp"). O wydaniu decyzji obwieszczono w sposób przewidziany w ustawie. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 56 upzp, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od decyzji powyższej złożyła L. W. Z treści odwołania wynika, że Odwołująca nie zgadza się z odebraniem jej działki nr [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję Organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, inwestycja której dotyczy stanowi inwestycję celu publicznego, a przy jej wydawaniu dochowano procedury przewidzianej przepisami prawa. W szczególności Kolegium oceniło, że wniosek wszczynający postępowanie był kompletny, organ należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie rodzi praw do terenu, nie ogranicza również praw właścicieli innych nieruchomości. Konkretyzacja dokładnej lokalizacji zamierzonej inwestycji, jak i ewentualnych ograniczeń, nastąpi dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję złożyła L. W., wskazując iż sprawa dotyczy przeprowadzenia gazociągu częściowo przez działkę o nr ewid. [...], zaś o działkę tę toczy się sprawa o wyjście ze współwłasności. Zdaniem skarżącej, Kolegium wydając decyzję oparło woje rozstrzygnięcie o kłamstwa urzędników Dzielnicy [...] dotyczące ścieżki pomiędzy działkami. Skarżąca nie wyjaśniła o jakie działki chodzi, ale wskazała że już wcześniej na działce [...] urządzono wodociąg, co stanowi przywłaszczenie mienia skarżącej. Skarżąca podkreśliła również, że wyjście ze współwłasności trwa już bardzo długo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 j.t., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu jest prawidłowość rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej gazociągu średniego ciśnienia Ø 63 PE i przyłączy gazu średniego ciśnienia Ø 25 PE na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i działkach o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...], położonych w [...], w Dzielnicy [...], w ulicach [...], [...], [...], [...].
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).
Decyzja o lokalizacji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy ma charakter wyjątkowy i nie podlega tak daleko idącym ustawowym rygorom, jakie przewidziano dla stanowiącej regułę decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Organ zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odróżnieniu więc od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy.
W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ze względu na wyjątkowy charakter decyzji o lokalizacji celu publicznego i określony zakres dokonywanej przez organ analizy stosownie do treści art. 54 ustawy w decyzji tej określa się:
- 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
- a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
- b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
- e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. A zatem stwierdza jedynie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na danym terenie i zgodnie z art. 56 ustawy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi etap wstępny w procesie inwestycyjnym i nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja zostanie zrealizowana.
W procesie decyzyjnym organu rozstrzygającego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego istotne znaczenie dla określenia warunków wynikających z przepisów odrębnych umożliwiających bądź ograniczających realizację zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie ma wymóg uzgodnienia projektu decyzji z wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy właściwymi organami, wyspecjalizowanymi w zakresie zagadnień regulowanych odrębnymi przepisami. Należy także zauważyć, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego związany jest zakresem wniosku inwestora i nie może narzucić zmiany wniosku.
Kontrolując zaskarżone orzeczenie SKO, Sąd uznał że odpowiada ono prawu. W ocenie sądu wniosek inwestora spełniał wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienia wyspecjalizowanych organów, a przeprowadzona przez organy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych wykazała możliwość realizacji inwestycji. Zamierzenie objęte wnioskiem, było zgodne z przepisami odrębnymi, a zatem nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Nadto w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarto wszystkie elementy przewidziane w treści przepisu art. 54 upzp.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustawa nie wymaga także, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunki zabudowy) i rozstrzygania sprawy w tym przedmiocie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Kwestia tytułu prawnego nabiera znaczenia dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym, którym jest postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., II OSK 374/09, LEX nr 563549, stwierdził, że dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Zasadnie wskazało również Kolegium, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi zmiany w sferze praw rzeczowych, a ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy ma charakter tylko potencjalny. Niezależnie Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie dotyczy działki nr [...], a argumenty dotyczącej ewentualnych sporów w zakresie relacji właścicielskich, nie są brane pod uwagę w tym postępowaniu. Nie mogą też stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji, albowiem pozostają poza zakresem kognicji organów administracyjnych ustalających warunku zabudowy.
W tej sytuacji sąd administracyjny nie dopatrzył się podstaw do jej uchylenia i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.