Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Z. G. i F. G. od decyzji Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w K. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], którą zmienił on swoją decyzję z dnia [...] października 2014 r., nr [...] – Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zapadła ona w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w K. zmienił swoją decyzję z [...] października 2014 r., nr [...], dotyczącą trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntu zlokalizowanego w obrębie ewidencyjnym [...] P., Gminy Miasta K., przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zmiana decyzji nastąpiła w związku ze złożeniem w dniu [...] grudnia 2014 r. oświadczenia przez Z. G. i F. G. o dokonaniu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego o powierzchni [...] ha.
Zmiana ta nastąpiła w ten sposób, iż należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, ustaloną w kwocie [...] zł, pomniejszono o wartość gruntu wyłączonego z produkcji leśnej (ustaloną w oparciu o przedstawiony przez stronę operat szacunkowy), tj. o kwotę [...] zł - zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: uogril). Należność za trwałe wyłączenie gruntu leśnego z produkcji po pomniejszeniu wyniosła [...] zł. Ponadto wysokość pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntu wyłączonego z produkcji leśnej na podstawie decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], ustalono na kwotę [...] zł, stanowiącą równowartość [...] m3 drewna, płatną do [...] czerwca 2015 r., a wysokość jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu na powierzchni [...] ha, stanowiącego równowartość [...] m3 – na kwotę [...] zł. Następnie Dyrektor RDLP wskazał w jakich terminach należy uiścić należność, jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb oraz opłaty roczne w kolejnych latach. W przypadku opłat rocznych wskazano również sposób ich wyliczenia na kolejne lata oraz sposób informowania strony o ich wysokości.
W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zmiana decyzji oraz ustalenie wysokości pierwszej opłaty rocznej i wysokości jednorazowego odszkodowania nastąpiło w oparciu o powiadomienie o dokonaniu w dniu [...] grudnia 2014 r. faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji zgodnie z decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Strona przedstawiła również operaty szacunkowe wartości rynkowej gruntu wyłączonego z produkcji leśnej, sporządzone przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. Wymagana należność ustalona decyzją nr [...] nie została wpłacona w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się tej decyzji, w związku z tym ustalono, iż termin płatności należności wynosi 7 dni od uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].
Strona, niezadowolona z decyzji Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych, wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, podając w uzasadnieniu, że z przepisów art. 12a uogril wynika, iż obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Zdaniem strony, przy ustaleniu czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 12a uogril, należy brać pod uwagę grunt przeznaczony pod budynek jednorodzinny, który ma ona w planach wybudować, a nie całość gruntu podlegającego wyłączeniu z produkcji leśnej. Na zasadność przedstawionego stanowiska strona wskazała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA 1793/00 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., sygn. akt II SA/Gd 732/07.
Strona wskazała, iż w niniejszej sprawie powierzchnia gruntu pod budynki mające powstać na działkach objętych decyzjami wynosi łącznie [...] m2, zatem nie powinna zostać obciążona należnością, opłatami i jednorazowym odszkodowaniem. Dalej strona z ostrożności wskazała, iż nawet gdyby organ II instancji nie uwzględnił powyższej wykładni przepisów uogril i uznał, iż winno brać się pod uwagę powierzchnię całego gruntu podlegającego wyłączeniu (czyli w niniejszej sprawie łącznie [...] ha) to i tak organ winien uwzględnić zwolnienie ustawowe wynikające z przepisu art. 12a uogril, tym samym ewentualną należność, opłaty i jednorazowe odszkodowanie winny być naliczane jedynie od powierzchni przekraczającej wskazaną w przepisie powierzchnię, do której przysługuje ustawowe zwolnienie.
Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:
- 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;
- 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.
W przepisie wskazano, że dotyczy on wyłączeń gruntów z produkcji (leśnej i rolnej) na cele budownictwa mieszkaniowego do określonej powierzchni (0,05 ha lub do 0,02 ha na każdy lokal). Przepis ten wskazuje, że jeśli wyłączenie gruntów dotyczy powierzchni mniejszej lub równej wskazanej powierzchni, to nie uiszcza się należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania. Nie wynika z tego przepisu, że zwolnienie dotyczy każdego przypadku wyłączenia na cele mieszkaniowe, a obowiązek uiszczenia "opłat" dotyczy tylko nadwyżki powierzchni. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (także art. 12a) służyć mają ograniczaniu wyłączania gruntów z produkcji. W przypadku art. 12a, ograniczenie powierzchni wyłączenia z produkcji powoduje, że wyłączający uzyskuje korzyść - zwolnienie z opłat. W żaden sposób z zapisu art. 12a nie można wywieść, że przepis ten dotyczy uzyskiwania każdorazowo bonifikaty przy wyłączaniu gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że strona wyłączyła z produkcji leśnej na cele mieszkaniowe powierzchnię większą, niż powierzchnia możliwa do zwolnienia zgodnie z art. 12a. Powierzchnia umożliwiająca zwolnienie to maksymalnie 0,05 ha, strona zaś wyłączyła powierzchnię 0,1260 ha. Nie znajduje również uzasadnienia argumentacja strony, iż przy ustaleniu spełnienia warunku wynikającego z art. 12a uogril należy przyjąć do obliczeń wyłącznie powierzchnię wyłączoną z produkcji pod budynkiem mieszkalnym, jednocześnie nie biorąc pod uwagę pozostałej powierzchni wyłączonej z produkcji pod infrastrukturę towarzyszącą. Przepis art. 12a uogril w treści "do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego" stanowi tylko określenie celu wyłączenia gruntu z produkcji, a nie zaś zasadę, iż do obliczeń należy przyjąć wyłącznie powierzchnię wyłączoną z produkcji pod budynkiem mieszkalnym bez względu na pozostałą wielkość gruntu wyłączonego z produkcji. Zdaniem organu II instancji, Dyrektor RDLP prawidłowo ocenił stan prawny i faktyczny w niniejszej sprawie, w związku z czym należało utrzymać w mocy jego decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, Z. G. i F. G. zarzucili jej:
- - naruszenie art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 138 § 1 pkt 1) kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji na skutek przyjęcia błędnej interpretacji art. 12a uogril, polegającej na uznaniu, że nie wynika z tego przepisu, iż zwolnienie dotyczy każdego przypadku wyłączenia na cele mieszkaniowe, podczas gdy z przepisu tego wynika ustawowe obligatoryjne zwolnienie gruntów wyłączonych z produkcji leśnej przeznaczonych na cele mieszkaniowe;
- - naruszenie art. 8 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak należytego i przekonującego uzasadnienia przejętej przez organ interpretacji przepisów prawa materialnego, sprzecznej z popartą przykładami zaczerpniętymi z orzecznictwa wykładni stron;
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, względnie uchylenie tych decyzji w części uwzględniającej zwolnienie zawarte w art. 12a uogril co do powierzchni wyznaczonych samym obrysem budynków, które wynoszą łącznie [...] m2, o zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej w całości lub w części wnioski skarżących w terminie 14 dni, a także o przyznanie od organu II instancji na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa.
Po rozpoznaniu sprawy w powyżej zakreślonych ramach, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.; dalej: uogril lub ustawa).
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, są efektem jednej inwestycji, dotyczącej m.in. nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...].
Zasadniczy podniesiony w skardze zarzut odnosi się do naruszenia powołanego art. 12a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię. W ocenie Sądu, stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że obowiązek wniesienia należności, opłat rocznych i odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu został ustalony w decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2014 r.. Przedmiotem zaskarżonej obecnie decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2015 r. - jest wyłącznie pomniejszenie należności o wartość gruntu wyłączonego z produkcji oraz ustalenie wysokości pierwszej opłaty rocznej i wysokości odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, których sposób naliczenia określa wcześniejsza decyzja ostateczna. Zatem bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 12a ustawy i żądanie odstąpienia od naliczania należności i opłat, skoro obowiązek ich naliczenia wynika z wcześniejszej decyzji ostatecznej.
Jak słusznie podniosły organy, zgodnie z art. 12a uogril, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w artr.12 ust. 1, w przypadku budynku jednorodzinnego nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha.
Nie można zgodzić się z poglądem, że judykatura odeszła od wąskiej interpretacji art. 12a uogril na rzecz szerokiego rozumienia tego przepisu. Cytowany w skardze wyrok nie stanowi dominującego nurtu orzecznictwa, a przede wszystkim został podjęty w konkretnych okolicznościach, nieco odmiennych niż w kontrolowanej sprawie. Nie może on stanowić wzorca dla oceny przesłanki naruszenia art. 12a ustawy poprzez to, że przyjmuje jego rozszerzającą wykładnię. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się szczególny charakter tego przepisu, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 12 uogril, niepozwalający na wykładnię rozszerzającą, lecz wymagający interpretacji ścisłej (por. wyroki z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10, LEX nr 992619 oraz z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/09, LEX nr 746685). Taka zaś ścisła wykładnia prowadzi do wniosku, że zwolnieniem z należności i opłat w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej objęte są tylko grunty przeznaczone dokładnie pod konkretne budynki mieszkalne. Takie też rozumienie przepisu art. 12a wpisuje się w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 ustawy.
Należy też podkreślić że powołane przez skarżących orzecznictwo odnosi się tylko do problemu, czy niezdefiniowane w art. 12a uogril wyrażenie "wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego", stosuje się tylko do gruntu wyłączanego na cele budowy domu mieszkalnego, czy obejmuje też budowę towarzyszącej infrastruktury technicznej. Orzecznictwo to nie rozstrzyga takich prób interpretacji, jakie prezentują skarżący, tj. że grunt pod samym obrysem budynku podlega ustawowemu zwolnieniu, niezależnie od pozostałej powierzchni podlegającej wyłączeniu z produkcji.
Wbrew twierdzeniom skargi, przepis art. 12a ustawy nie służy promowaniu budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten umiejscowiony jest w ustawie, której celem jest ograniczanie wykorzystywania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne - w tym także na cele mieszkaniowe. Gdy celem wyłączenia gruntów z produkcji jest budownictwo mieszkaniowe, ustawodawca przewidział zwolnienie od należności i opłat, jako wyjątek od zasady. Każdy wyjątek w uregulowaniach ustawowych należy interpretować zawężająco. Zatem również w tym przypadku brak podstaw, aby zwolnienie od opłat i należności interpretować szerzej, niż wynika to z dosłownego brzmienia przepisu art. 12a.
W przepisie tym wskazano, że dotyczy on wyłączenia gruntów z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego do określonej powierzchni (w tym przypadku do 0,05 ha). Przepis ten wskazuje, że jeżeli wyłączenie gruntów dotyczy powierzchni równej lub mniejszej niż wskazana w przepisie, to nie uiszcza się należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych, także jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. W żaden sposób z art. 12a uogril nie wynika, że dotyczy on każdego wyłączenia gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego niezależnie od planowanej powierzchni tego wyłączenia. Nie znajduje też uzasadnienia argumentacja strony, że dla spełnienia warunku wynikającego z tego przepisu należy przyjąć do obliczeń wyłącznie powierzchnię wyłączoną z produkcji pod budynkiem mieszkalnym, nie biorąc jednocześnie pod uwagę pozostałej powierzchni wyłączonej pod infrastrukturę towarzyszącą.
Określenie powierzchni "do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego" odnosi się do całej powierzchni wyłączonej z produkcji zgodnie z udzielonym przez właściwy organ zezwoleniem na takie wyłączenie w celu realizacji budownictwa mieszkaniowego. Brzmienie przepisu nie daje podstaw do obliczania tej powierzchni wyłącznie pod obrysem budynku bez względu na pozostałą wyłączoną powierzchnię gruntu. W szczególności brak podstaw, aby z przepisu tego wywieść obowiązek uiszczania opłat tylko od nadwyżki powierzchni.
W przedmiotowej sprawie zezwolenie na wyłączenie z produkcji dotyczyło 0,0755 ha na działce nr [...] i [...] ha na działce nr [...]. W obu tych przypadkach powierzchnia gruntu wyłączonego z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego przekraczała powierzchnię określoną w art. 12a uogril.
Skoro więc organy obu instancji we właściwy sposób dokonały wykładni przepisu prawa materialnego, a ponadto wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, zaś ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego, to chybione są zarzuty odnoszące się do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, zaskarżona decyzja została także wyczerpująco uzasadniona.
Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.