Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z [...].03.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...].04.2013 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...], obręb S., gm. S..
Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu stwierdził, że sprawa ta po raz trzeci jest przedmiotem jego oceny, a zatem "do większości z zarzutów obecnego odwołania (jak i obu odwołań wcześniejszych) Kolegium ustosunkowało się w swoich wcześniejszych decyzjach, w związku z czym czuje się zwolnione z obowiązku ponownego przywoływania swej argumentacji".
Powodem odmowy uwzględnienia odwołania jest fakt, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione.
SKO podkreśliło, że tak w samej decyzji, jak i w stanowiącej załącznik do niej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wyraźnie wskazano, czym kierował się organ pierwszej instancji przy ustalaniu parametrów owej inwestycji.
W szczególności, przy ustalaniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy kierowano się tym, że "wniosek dotyczy zabudowy działki tworzącej pierzeje rynku, a projektowany budynek będzie stanowił narożnik rynku z ul. [...]", a zatem budynek ten musi "stanowić z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego wyraźny akcent architektoniczny oraz dlatego że na działce [...] bezpośrednio przylegającej do wnioskowanej działki intensywność zabudowy wynosi 0,37", wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono, zgodnie z § 5 ust 2 rozporządzenia, na 0,35. Punktem odniesienia dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku i geometrii dachu planowanej zabudowy stała się zabudowa na działce [...], graniczącej z terenem planowanej inwestycji i określonej mianem "bliźniaczej". Ustalenia takie, zdaniem Kolegium, znajdują oparcie w przepisach rozporządzenia, w szczególności - w jego § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8. We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił:
- 1. nierozpatrzenie przez organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a.,
- 2. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji organu I instancji, w którym nie wyjaśniono motywów jej wydania, w szczególności na jakiej podstawie organ uznał, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wymóg zgodności z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska, ochrony gruntów rolnych oraz prawa budowlanego,
- 3. naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na nieokreśleniu przeznaczenia planowanej inwestycji, która zakłada sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, nie określono zakresu tej działalności oraz jej wpływu na środowisko i na nieruchomości sąsiednie, nie określono również warunków przechowywania środków chemicznych i nie przewidziano niezbędnej do tego infrastruktury zgodnie z przepisami odrębnymi, nie ustalono również, czy zamierzona działalność będzie polegała wyłącznie na składowaniu i sprzedaży środków chemicznych, czy również na mieszaniu półproduktów, pakowaniu i konfekcjonowaniu,
- 4. bezzasadne przyjęcie w pkt. 2.2 lit a decyzji, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, chociaż nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania i nie ustalono przeznaczenia planowanej inwestycji,
- 5. naruszenie art. 61 ust 1 pkt., 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - polegające na nie właściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego, niewskazaniu w uzasadnieniu jakie kryteria organ przyjął ustalając obszar analizowany i od jakich punktów liczono odległość granic tego obszaru, oraz na wyznaczeniu tych granic w odległości liczonej od teoretycznego środka działki, a nie od jej granic, jak jest to wymaganej.
Wobec postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o:
- - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że doszło do naruszenia art. 72 ust 1 pkt. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 - zwanej dalej ustawą ocenową) polegającego na wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach, w celu wypełnienia wymogu ustalenia, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Zakłada ona sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej. W decyzji nie określono wpływu tego rodzaju działalności na środowisko oraz na nieruchomości sąsiednie, nie określono również warunków przechowywania środków chemicznych i nie przewidziano niezbędnej do tego infrastruktury.
W pkt. 1 decyzji wskazano jedynie "zabudowa mieszkalno- Usługowo - handlowa". Tak ogólnikowe określenie przeznaczenia planowanej inwestycji jest nie do przyjęcia, ponieważ nie pozwala na określenie czy inwestycja ta jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi.
Planowana inwestycja zakłada sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, zarówno konfekcjonowanej i pakowanej w worki, ale też luzem. W decyzji nie określono charakteru ani zakresu tej działalności. Nie ustalono również czy będzie ona polegała wyłącznie na składowaniu i sprzedaży środków chemicznych, czy również na mieszaniu półproduktów, pakowaniu i konfekcjonowaniu.
Organ I instancji bezzasadnie przyjął, w ocenie pełnomocnika skarżącej, w pkt. 2.2 lit a decyzji, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Należy zauważyć, że nie zostało przeprowadzone postępowanie w celu ustalenia tej okoliczności.
W decyzji nie określono również od jakich punktów organ liczy odległość granic obszaru analizowanego. Z analizy mapy załączonej do decyzji wynika, jak zaznaczył pełnomocnik skarżącej, że organ wyznaczył granice obszaru analizy w postaci okręgu, którego punkt centralny znajduje się na środku terenu objętego decyzją i jest to jeden punkt stanowiący teoretyczny środek działki. Zaznaczył, że jest to nieprawidłowy sposób wyznaczenia tych granic, stanowiący naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, a potwierdza to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 101/09, gdzie Sąd stwierdził, że: "Niezależnie od braku wskazania w przepisie punktu, od którego liczona ma być nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki odległość, nie można nie przyjąć, iż winna być ona liczona od granic tej działki, a nie np. od środka jej frontu.
Takie skojarzenie bowiem nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia językowego i nie dałoby się racjonalnie uzasadnić, ponieważ punktem odniesienia są granice obszaru analizowanego oraz szerokość frontu działki Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. II OSK 987/09, gdzie stwierdził, że "Z § 3 ust. 1 rozporządzenia (...) wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której: dotyczy wniosek" Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej jej strony. W § 3 ust 2 powołanego rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granicy tej działki.
Tak więc, w ocenie pełnomocnika skarżącej, obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony nieprawidłowo. Organ ustalił, że trzykrotna szerokość fronty działki wynosi 72 m i wyznaczył granice obszaru analizowanego w tej odległości od punktu zbliżonego do środka działki, powinien natomiast wyznaczyć granice tego obszaru w odległości 72 m licząc od granic działki. Z powodu tego błędu odległość granic obszaru analizowanego od granic działki jest mniejsza od wymaganej. Z tego powodu obszar analizowany nie obejmuje niektórych zabudowań, które powinny być nim objęte, co prowadzi do nieprawidłowego ustalenia parametrów planowanego budynku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszyła przepisy postępowania w postaci artykułów: 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądziła w art. 61 ust. 1, że wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu wymogów, w tym zapisanego w pkt. 5: decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jeśli bowiem zamierzona w projektowanym budynku działalność może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej), to przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji konieczne staje się rozważenie, czy strona nie jest zobowiązana do uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której otrzymanie następuje przed uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej). Istotnie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób bardzo ogólny określono przedmiot inwestycji jako realizację budynku mieszkalnego- usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, a jak podał inwestor zamierza prowadzić tam sprzedaż i magazynowanie środków chemii rolniczej, co w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) wymagało rozważenia, czy zrealizowany budynek, który zostanie wzniesiony tuż przy budynku skarżącej, nie będzie służył prowadzeniu działalności przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a więc nie będzie ona polegała także na mieszaniu półproduktów, pakowaniu ich i konfekcjonowaniu.
Nie ustalano też, czy wobec tego związane z tym uciążliwości nie będą wykraczały poza obręb projektowanego budynku mającego bezpośrednio stykać się z budynkiem należącym do skarżącej.
Wątpliwości w tym przedmiocie pełnomocnik skarżącej zasygnalizował już w odwołaniu, a rozwinął w skardze. SKO natomiast kwestii tej nie poświęciło uwagi, zaznaczając lakonicznie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione - nie określając przy tym na czym działalność inwestora miałaby w istocie polegać.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, organ odwoławczy nie przeanalizował sprawy powtórnie w jej całokształcie naruszając art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 7, art. 77, a także w zw. z art. 15 K.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w dalej idącym zakresie wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Nie jest bowiem uprawnione stanowisko SKO, iż czuje się zwolnione z obowiązku ponownego przywoływania swej argumentacji do większości z zarzutów obecnego odwołania, bowiem ustosunkowało się do nich w swoich wcześniejszych decyzjach. Wręcz przeciwnie art. 107 § 3 K.p.a. wymaga, by uzasadnienie każdej decyzji wydanej w danej sprawie zawierało m. in. pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie może być skonstruowane w ten sposób, by stanowiło odwołanie do uprzednio wydawanych decyzji w sprawie, które na dodatek kwestii podniesionych w obecnym odwołaniu nie analizowały wcale lub nie czyniły tego w sposób dostatecznie wnikliwy. W przeciwnym razie doszłoby do uchybienia także art. 8 oraz art. 11 K.p.a., co również miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy jest zobowiązany nie tylko do odniesienia się do zarzutów zawartych w środku zaskarżenia. W myśl art. 15 K.p.a. spoczywa na nim obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy wydając decyzję w jej uzasadnieniu powinien szczegółowo wyjaśnić na jakiej podstawie uznał za spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie brak w tym zakresie odniesienia się do zarzutów obecnego odwołania i wyczerpujących wywodów.
Pełnomocnik skarżącej zakwestionował nadto wyraźnie prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie. Zasadnie wskazał na orzecznictwo Sądów Administracyjnych, z którego wynika, że obszar ten nie może być wyznaczany od środka działki przeznaczonej pod to zainwestowanie, a od jej granic. Zasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegający na niewłaściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego, niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie kryteria organ przyjął, ustalając obszar analizowany oraz od jakich punktów liczono odległość granic tego obszaru. Ustalenia w tym zakresie są utrudnione faktem pomniejszenia - podczas kolejnych kopiowań - mapy, sporządzonej we właściwej skali.
W znacznej mierze utraciła ona czytelność, a Sądy Administracyjne nie są uprawnione do czynienia własnych ustaleń w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy zobowiązany był do zajęcia jednoznacznego i wyczerpującego stanowiska w tej sprawie, czego nie uczynił, a uchybienie to może mieć wpływ na jej wynik.
Reasumując stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji nie poczyniono ustaleń we wskazanych uprzednio zakresach, wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Obowiązek taki w myśl art. 136 K.p.a. spoczywał na organie odwoławczym, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało w sposób wadliwy, co Sąd uprzednio wykazał.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego - rozstrzygnięto w pkt, 2 sentencji - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 oraz na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ odwoławczy, z uwagi na złożone odwołanie, winien ponownie rozpoznać tę sprawę w jej całokształcie, wnikliwie ustalając jej stan faktyczny, wyjaśniając m. in. wątpliwości strony skarżącej podniesione w odwołaniu i rozwinięte w skardze. Następnie, stosownie do poczynionych ustaleń, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w tym orzeczeniu, winien dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.